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李坤刚 摘 要 我国洪水与干旱灾害并存而且经常交替发生。近年来，我国开展了大量洪旱灾害风险管理工作，主要措施是：建立健全法律法规体系，疏浚河道，平垸行洪和退田还湖，加强蓄滞洪区风险管理，加强流域管理等。针对当前的状况，防洪减灾的工作方向是：坚持防汛抗旱并举，努力由控制洪水向洪水管理转变，促进人与自然的和谐。 关键词 洪旱灾害 风险管理 防洪减灾 我国洪水与干旱灾害并存而且经常交替发生。近年来，我国开展了大量洪旱灾害风险管理工作，取得了显著成绩。下面着重介绍洪水灾害风险管理的情况。 一、洪水与干旱灾害情况 我国大陆受季风气候影响，降水时空分布非常不均。东南部年降水量超过1600ｍｍ，西北部年降水量只有几十毫米。大部地区年最大４个月的降水量占全年降水总量的60％～80％。降水的强度非常高，年际变化也非常大。这些降水特点导致了我国的洪水和干旱灾害同时并存，灾情严重。 1949年以前，我国的洪水灾害平均每2年发生一次，每次都造成严重灾害损失。1931年，长江和淮河发生大洪水，受灾5127万人，因灾死亡40万人。近50多年来，全国平均每年受灾农田930多万ｈｍ2，因灾死亡5000多人。1998年，全国洪涝直接经济损失达2550多亿元。 1949年以前，全国平均每2年发生一次干旱灾害。1929年，黄河流域大旱，受灾3400万人。近50多年来，全国年平均受旱农田2100多万ｈｍ2，因旱年平均损失粮食1400多万ｔ。我国东部的一些平原地区，浅层地下水超采严重。地下水埋深已由几十年前的3～4ｍ，下降到了目前的十几米。全国60％的城市缺水，其中有110座城市严重缺水。 二、防洪减灾思路的转变 1949年新中国成立时，我国江河防洪工程数量少，而且没有形成体系，防洪减灾的主要矛盾是工程不足。因此，我国开展了大规模的水利建设。 50多年来，主要江河初步建成了较完整的防洪工程体系。全国已建成各类水库8..5万座，总库容5200亿ｍ3；建成江河堤防27万ｋｍ；开辟蓄滞洪区近百处，有分蓄洪容量1000亿ｍ3；整治或新开挖了许多江河河道。目前，各大江河在运用蓄滞洪区的情况下一般可以防御20年一遇至50年一遇的洪水。中小河流的防洪能力也得到了相应的提高。 随着防洪工程建设的进展，人们逐渐发现，尽管防洪工程的规模逐渐增大，同等量级的洪水淹没面积有所减少，但经济损失依然居高不下，而且呈现增长的趋势。我国已经意识到，仅仅依靠防洪工程控制洪水是远远不够的，需要转变传统的单纯依靠工程抗御洪水的观念，需要统筹考虑洪水和干旱灾害，尽量利用洪水资源，对洪水灾害实施风险管理。 1998年长江等江河发生大洪水以后，水利部提出了“由工程水利向资源水利，由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展”的治水新思路。防洪减灾开始由控制洪水向洪水管理的理念方向转变。在治水中坚持人与自然的和谐共处。既要治水又要约束人类的自身活动，既要防洪又要给洪水以出路。在加强堤防和控制性水库建设的同时，积极退田还湖、还河。平垸行洪、疏浚河湖。实施退耕还林、还草，封山育林等措施，加快水土流失区的治理。 三、洪水风险管理实践 近5年来，我国重点实施了旨在与洪水和谐相处的洪水灾害风险管理措施，主要有10个方面： 1．建立健全法律法规，实施规划保留区制度。国家先后制定和出台了多项法律法规。根据法律规定，我国各大江河制定和修订了流域防洪规划。防洪规划中确定的河道整治计划用地、扩大或开辟的人工排洪道用地、规划建设的堤防用地等划定为规划保留区。在规划保留区内不得建设与防洪无关的工矿工程设施。 2．因地制宜退建堤防和疏浚河道，扩大河道的中小洪水行洪能力。淮河干流已废除了两岸大堤之间的部分行洪区，扩挖了中游的中小洪水行洪通道。针对泥沙淤积减少河道行洪能力的情况，近年来重点疏浚了一些主要江河的河道、河口和通江湖泊的行洪通道，清淤总量已达1.2亿ｍ3。 3．平垸行洪和退田还湖，增加河湖调蓄洪水的能力。在长江流域，因地制宜地向外迁移了一些圩垸内的居民，用这些圩垸来调蓄洪水。总共平退洲滩圩垸1460多个，移民240万人，还江还湖2900ｋｍ2，增加江河调蓄洪水容积130亿ｍ3。 4．加强蓄滞洪区风险管理，解决区内人员的生存和安全问题。我国的蓄滞洪区内居住着大量人口。为解决蓄滞洪区内人员的分洪保安问题，我国开展了蓄滞洪区群众的安全救生规划并进行了建设。目前已可解决1/3左右区内居民的分洪保安问题。我国政府还制定了蓄滞洪区运用补偿政策，对区内居民的主要财产和耕地的淹没损失给予一定补偿。 5．加固大江大河干流堤防和病险防洪工程，提高工程抵御洪水的能力。近5年来，国家大幅度增加了水利投入。长江、黄河等大江大河中下游干流堤防的加固进度明显加快。有针对性地开展了重点病险水库除险加固，恢复了水库的防洪与兴利库容。其他防洪工程也正按计划进行维修和加固。 6．开展水土保持，以小流域为单元开展水土流失综合治理。1998年以来，中央和地方政府都加大了水土流失区的水土保持力度，5年来共治理水土流失面积26万多ｋｍ2。治理区有1200万ｈｍ2陡坡耕地实施了退耕还林。全国有60万ｋｍ2的区域实施了封育保护，以修复当地的生态。 7．加强流域管理，实施流域全年水量统一调度。我国的洪水调度已开始由单纯的防洪减灾向结合洪水资源利用方向转变。在黄河实施了全流域水量统一调度，近几年虽然遭遇连续枯水年，仍然实现了下游河道连续3年没有断流。在我国西部、北部和中部的一些河流，开展了旨在利用洪水资源和改善生态环境的水调度，取得了很好的效果。 8．汛期组织军民进行防汛抢险，尽量减少灾害损失。我国任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务。各级防汛指挥机构每年都根据具体情况修订各类防洪预案和洪水调度方案，在汛期根据防汛需要组织江河沿岸居民和部队参加防汛抢险。群众是巡堤查险和处理一般性工程险情的主要力量。部队是抗大洪、抢大险的突击力量。在防汛重点地区专门组建了防汛机动抢险队，用于汛期抢险。 9．减少人员伤亡数量，加强山丘区洪水灾害的管理。随着大江大河防洪工程状况的改善，山丘区山洪、滑坡、泥石流等灾害造成人员伤亡多的问题逐渐突出出来。因此，近年来我国在一些灾害多发区开展了灾害普查，实施了“群测群防”措施，并治理了一些危险点。有关部门已开始联合编制山洪灾害防治规划。 10．运用现代科技手段，开展防御洪水和干旱减灾。近年来，我国加强了卫星、测雨雷达、遥测遥感、计算机网络等现代手段在防洪抗旱中的应用。实践证明，这些现代化手段对于洪旱灾害风险管理作用巨大。 针对当前的状况，水利部确定了今后一定时期内防洪减灾的工作方向。防洪减灾要坚持防汛抗旱并举，努力由控制洪水向洪水管理转变，促进人与自然的和谐。要切实增强系统意识、风险意识和资源意识，加强堤防保护区、蓄滞洪区和洪泛区的管理，从试图消灭洪水灾害、入海为安，转变为承受适度的风险，综合运用各种措施，减轻洪水灾害损失。同时，尽最大可能变害为利，利用洪水资源，注重维系良好生态环境，实现可持续发展。 1．努力推进防洪减灾工程体系的达标建设。工程措施是洪水灾害风险管理的重要手段之一。要按照江河防洪规划加快防洪工程建设和病险工程除险加固，大力开展水土保持，进行河道整治与疏浚，使江河的防洪能力整体上达到规划设计标准。加快海堤达标建设并落实有关配套措施，减少台风暴潮灾害损失。 2．努力推动江河湖泊和人类活动的规范管理。要不断完善法律法规，加大执法力度，依法规范防汛抗旱行为。进行洪水风险分析，制定洪水风险图，并据此安排和调整经济布局和生产结构，开展洪水保险，制定和完善防汛抗洪预案。增强用经济手段调整人类行为的措施。调整人类自身的活动，给洪水以出路。 3．努力推行洪水资源化利用。要统筹考虑洪涝灾害、干旱缺水和生态环境问题，全面安排，因地制宜地建设区域调水工程、地下水回灌工程、洼淀拦蓄水工程及其配套设施。因地制宜实施避让洪水措施，增强河湖调蓄洪水能力，提高水资源利用效率。 4．大力运用防洪减灾现代技术和手段。尽快建成现代化的基于计算机网络的全国防汛指挥系统，提高防洪抗旱实时指挥调度的反应速度和灵活性。提高预测预报水平，延长洪水预见期和预报精度。运用科技手段和先进技术装备，减少防汛抗洪人力投入和减轻劳动强度。 5．努力推进防洪减灾社会保障体系建设。进一步加强防洪减灾群众队伍和专业队伍建设，坚持军民联防，建立防御山洪、泥石流、滑坡灾害的“群测群防”体系，研究建立防洪减灾投入的保障机制，推进建立洪水保险制度。加强宣传教育，提高群众主动参与防洪抗旱减灾的意识。 （作者为国家防汛抗旱总指挥部办公室总工程师） |