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孟志敏
在2001年约翰内斯堡召开的地球峰会上，联合国所有成员国首脑无一例外地向世界承诺，到2015年要使全球得不到清洁饮用水的人口减少一半。为了实现人人得到清洁饮用水这一人类梦想，各国政府、国际组织和国际社会应当动员多少资源，有没有可能动员这些资源，是大家共同关心的问题。为了回答这个问题，2001年年末成立了“为全球水利基础设施筹资”世界专家组，这是全球水伙伴、世界水理事会和京都第三届水论坛共同努力的结果。考虑到问题的重要性和复杂性，最后，在通过部长宣言时，只提了“我们注意到‘世界水基础设施筹资委员会’的报告”。 专家组的组长是前国际货币基金的管理部长、现法国银行名誉董事米歇尔?康德苏。专家组有20名成员，他们分别来自政治、投资银行、财政、国际开发和融资机构、非政府组织、私营水务公司以及著名的独立专家，是各自领域享有很高声望的专家。 在一年多的时间里，专家组召开了7次全体会议，听取了世界不同地区、各种背景人士关于水和融资渠道的意见。专家组组长和各位成员还参加了与水相关的许多主要国际会议，在第三届水论坛上，专家组的总结报告首次见诸国际社会。 专家组的核心任务是从广义上研究并确定今后25年水行业在世界范畴的融资需求。这包括居民供水服务、灌溉、水力发电、水资源开发和管理以及防洪等等，当然居民供水服务和清洁用水是专家组研究和关心的主要内容。研究的地理重点放在发展中国家和经济转型期国家。交代了这个背景，现将总结报告的产生及主要内容介绍给读者。 基 本 统 计 据统计，在2000年，全球约有11亿人得不到安全供水，约有24亿人没有适当的卫生条件。联合国在千年发展目标中确定到2015年使得不到安全用水的人口减少一半，随后，这一目标又在2001年召开的地球峰会上进一步扩大，要求使得不到适当卫生条件的人口也减少一半。考虑到人口的增长，为了达到联合国确定的目标，到2015年必须额外解决15亿人的供水问题和20亿人的基本卫生条件。这意味着在今后13年里，每天需要给上千户人家连通供水和废水排泄管线。 2015年是实现2025年世界范围全部安全供水的关键一步。这一目标的背后，有着必然的财务含义。目前，全球发展中国家和新兴国家每年在水利基础设施上的新投入大约是800亿美元，今后的20至25年里，这一投入必须翻番，每年需要保持在大约1800亿美元，才能满足上述目标。这些资金中，相对大的比重将用于居民卫生条件的改善、废水处理、工业排放的处理以及灌溉和多目标开发工程。 现 状 全球供水设施和服务现状存在极大的差异。以蓄水条件而言，美国和澳大利亚人均蓄水量是埃塞俄比亚的100倍。另一指数是水力发电，欧洲和北美已经开发了70％的水力潜能，而亚洲只开发了30％。在非洲，40％的人口得不到安全供水和卫生，只有3％的可更新水源被人类使用，6％的土地得到灌溉，5％的水力潜能得到开发。 在提供供水服务上，也存在很大的缺陷。在拉丁美洲和加勒比地区，有15％的人口得不到用水；在亚洲有20％；在非洲有40％。在卫生安全上，上述地区的比例分别是20％、50％和40％。这一局面并非是静止不变的，在今后的25年里，人口还会继续增长，在亚洲和非洲，仅城市人口就会翻番。 为了满足人口增长的需要，土地灌溉面积必须增加22％，取水总量将增加14％。为了应对这些挑战，需要从各个角度、各个层面增加投入。现在，用水户几乎不承担设施的任何运行成本，对于资本金的支出没有任何奉献。一些灌区的情况尤甚，因为政府补贴很大。水利设施的新投入往往主要依靠各国政府，剩下的差额由外国援款、国际贷款、私人投资和志愿捐赠来补充。所有的政府都有预算的限制，很多国家已经把水利投入的任务下放给地方政府。但是，很少有哪些水管理当局或水务公司有能力独自完成这一职责，除非他们对现有运作模式进行改革，通过水价增加收入。近些年来，商业贷款和私人投资用于水利的比重日益减少，因为这种投入的短期前景不明。惟一可以宽慰的是，随着一些捐款国的承诺，外国援款可望增加。 问 题 的 根 源 很多专家指出，水行业的问题部分是由于管理的薄弱，部分是由于行业自身的风险。这些因素在行业的不同领域表现不尽相同，比如城市供水与灌溉和水力发电就不一样。 从管理这个角度，主要问题包括： 中央政府对水行业的重视不够；行业的社会、环境和商业目标不明晰；政治干预；管理结构设置不佳，水行业的服务目标不明确；缺少总体法制框架；授标过程缺乏透明度；对水价成本回收存有抵触。 无论财务来源是公营部门还是私营机构，行业自身的风险都是存在的，它们表现在： 工程本身具有资本密集、初期投入高、还款期长的特点；回报率低；外汇风险——当地货币收入与外汇还款不匹配；次主权风险（意指地方政府）——水利机构服务职能下放，但缺少财务资源和信贷评级；对合同和水价的政治干预，缺少连贯一致的协调；合同风险——建设周期长带来一些立项初期信息短缺和信息不准确的问题。 对于国际融资项目而言，永远存在国家（主权）风险，不仅是水利项目。具有明确的投资评级，用优惠条件筹措资金的新兴市场依然还是凤毛麟角。而水利项目又有其特殊的不利条件，即水利项目融资所要求的最低融资金额高，其原因在于项目的法律成本高且期限长。由于存在与国际项目融资相关的法律、财务和尽职调查成本，国际项目融资的回报与规模密切相关。许多水利项目由于规模过小，因此可能不适于项目融资。 建 议 专家组的建议如下： 水利基础设施的投入需要翻一番，增加的投入需要通过各个渠道。 各级政府需要给水行业以足够的重视。由于一些国家水行业投资职能下放，需要拟定满足不同层次需要的政策。 很多水机构亟待改革，否则他们就无法吸引足够的资金，建议在赠款方和其他有关方面的协助下，认真进行能力建设。 建立可持续的成本回收制度至关重要，无论从产生更多的内部资金还是从建立稳定的未来收益转让来说，都是如此。 对于水利开发职能下放到地方的国家而言，需把相应的权利、人力资源和财务资源都一起下放，以便使开发职能下放能够真正起作用。 地方社团组织和地方商社对于改善水行业服务有很大帮助，以提供服务为目标的非政府组织也应给以支持。 对水的国际贷款和权益投资处于下滑状态，银行和私营公司比任何时候都重视收益和风险的权衡。 对水的官方援助也在下滑，但是如果行业自身能够进行结构调整，使之能够有效地吸纳援款，前景是乐观的。对于增加的援款应当精心安排，使之有助于吸纳其他途径的资金。 如果水利项目要在新兴市场上吸引更多的国际贷款和权益投资，项目的主权风险，包括外汇风险问题必须予以重视。 上述建议按内容可以概括为： 中 央 政 府 应 当 采 取 的 行 动 每个国家都应拟定国家水资源政策和开发计划，包括制定专门的计划以便满足千年发展目标的要求，满足实施官方发展援助的要求。各国政府应当向提供水服务的部门提供可预见的公共财政收入，为私人投资创造条件，包括调控的条件。 对于债台高筑的贫穷国家，水问题应当明确纳入国家减少贫困的战略文件，在安排预算时，应当给水更多的支持，以便获取减缓债务的优惠。国际援款部门应当预留资金，向率先实施水计划的国家提供援助。 地方政府和水务部门的行动 在财务上，中央政府应当对负有重要职责的次主权部门（地方政府）做出适当的安排，财政部门应当给地方政府留有一定的自由度以利他们完成自己的职责。国家开发银行应当考虑适当的渠道支持地方的发展计划。对于地方政府也应给以资信评级。在简化合同和拟定标准文本上要做更多的工作。捐款国和国际多边金融机构要给地方政府以更多的技术支持、赠款和贷款，去除一些不必要的限制条件。 建 立 地 方 资 本 市 场 无论是公共还是私营供水部门都应当允许从地方一级筹措资金，以便减少外汇风险。中央政府和中央银行应当鼓励地方资本市场的发育以利吸纳更多的地方储蓄（包括退休基金、互助基金和其他机构投资者）。多边金融机构应当使用更多的担保和其他工具，以便激励长期地方借贷，从地方货币市场上筹措更多的资金。 成 本 回 收 的 可 持 续 性 供水服务的提供者应当使自己的收入完全满足日常的运行成本，在这个基础上根据未来现金流的预期需求来拟定长期可持续的成本回收政策。可持续的成本回收包括运行和融资成本以及现有设施的更新成本。收取水费产生的收入应当由用户作为一个集体承担。在可持续成本回收机制下，并非所有的用户需要支付同样的费用。水费的个人承受能力应当根据适当的水价结构来确定，包括适当的地方补贴（例如，制定一个递增的水价结构）。由纳税人提供的经常性收入形成的公共预算应当用于保证前期拨付，以实现充分的财政转移支付。这样，充分的财政转移资金可以用来作为中央承诺的拨款予以安排。水价的补贴要透明，而且应当不断审核，使补贴的目标群体真正受益。 增 强 管 理 能 力 对水服务机构加强能力建设提供财力支持应当是使用官方发展援助的重点领域。捐赠方应当资助信托基金以便使用外国专家，实行经验转让，尤其要鼓励有经验、有资信的合作伙伴以便加强运营管理水平。官方发展援助技术合作应当用来作为加强在职培训的工具。专家组认为应当鼓励边学边干，支持行动计划，并把规划和项目准备也纳入援助项目之内。 法 规 和 调 控 环 境 专家组建议设立由赠款组成的滚动基金，用于准备费用和对复杂项目进行架构调整，也包括私营部门参与投资和其他创新性投资结构的公共成本。在招标和谈判阶段，滚动基金可用于准备和编制标书（包括法规、财务和技术咨询费用）。一旦投标被接受之后，政府可以把基金补回至原有水平。专家组还建议做一个课题研究，推荐好的做法和公私合营伙伴关系的标准条款，把研究重点放在水利项目投资上。 融 资 手 段 和 工 具 1.官方发展援助 捐助国应当兑现他们对水行业增加投入的承诺。对水的官方发展援助在整体上必须翻番，作为第一步，在整个官方发展援款中，关于水的投入必须比现有水平有实质性的提高。官方发展援助的增额部分最好都是赠款。援助机构应在经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）的发展援助委员会指导下，负责落实委员会提出的提高援助有效性的问题。他们应当携手合作共同提高对水投资的有效性，避免出现先前出现的对水投资分散和浪费的现象。考虑到水利投资的资金强度以及尽快使发达国家官方发展援款翻番的必要性，有关国家要尽快设立国家或国际金融工具，用于支付投资前的费用，这些费用原本应在后一阶段支付。 专家组还建议援助国每年公布援助成果，通过发表下述文件检查落实千年发展目标的具体情况： 帮助多少人得到了清洁用水和卫生条件；得到援助的水利项目的平均效益是多少，受益者平均接受的援款金额是多少；援助的“杠杆效应”——他们援助项目的融资总额是多少。 2．多边融资机构 鉴于其提供的融资规模和对其他融资渠道带来的杠杆效应，世界银行、区域性发展银行以及欧洲投资银行被认为是最为重要的多边融资机构。人们希望多边融资机构可以大幅度增加对水利行业的资金供给，希望多边融资机构能重新考虑其不向地方政府提供贷款的政策，只要这些机构符合普通的、谨慎性的放贷标准，这类贷款就应当得到批准。多边融资机构应当修改其在资本拨备方面的政策，这种政策限制了担保方式的运用。在参加机构的要求方面，多边融资机构也应考虑修改相应条款，以使那些未加入到多边融资机构的国家在与实际贷款不发生关联的情况下，有出具备用担保的自由。 由于存在对蓄水项目的大量需求，在考虑社会安全和环境保护的前提下，多边融资机构及其捐款人应重新为重要的地表和地下蓄水工程提供贷款。 3．国际商业贷款 专家组的建议涉及私营部门贷款的几个主要制约因素。报告特别关注了主权风险、汇率风险、项目高额准备成本，和由于ＯＥＣＤ国家在出口信贷方面限制性规则所引起的对项目融资的最小规模要求。专家组认为银行在跟踪水利项目发展、创造市场先例以及发展当地资本市场可以起到积极作用，银行还可以在多边融资机构和出口信贷机构所能提供的覆盖主权风险基础上，提高和扩展覆盖范围。 由于国际清算银行（ＢＩＳ）将在今年晚些时候出台的新巴塞尔资本协议中有关资本风险权数的规定可能会对商业银行参与水利项目融资产生负面影响，专家组对此表示关注并认为应密切跟踪上述发展进程。 4．出口信贷机构 出口信贷机构被敦促为水利项目设定业务目标，以延长水利贷款的期限并增加用于支付当地费用的比例。同时，他们应考虑提供当地币种的担保和贷款。 5．私人投资和运作 私人投资不仅仅只包括那些大型国际运营商。它还包括不同部门各个层次的当地投资人。政府和水利部门应当承认地方私人部门在当前及未来的潜在作用，并提供一个鼓励他们进行更长期投资的法律框架。政府应将地方小运营商包含到国家水资源供给战略和服务发展计划中去，包括向他们提供改善服务和获得更好融资机会的激励机制。 私营部门各种形式的参与都可以对公共水利部门的改革产生一个有力的刺激，无论这种改革发生与否。只要正在考虑改革，或者正在准备各类招标投标，私人参与就应当作为一种选择方案被包括进来，通过效率、成本和效果的考量来最终做出决策。作为惯例，合同和决策应在公开和透明的竞争过程中做出，这种竞争的通常形式是招标。 专家组相信，水利项目的融资可以以透明和可接受的方式，通过公共资金和私人贷款的组合来实现。公共资金可以在不给私人群体带来不当收益的情况下，用来推动那些有益于广大群众的项目。官方发展援助和多边融资机构的借款应当为在公营部门调控下，由私人运营商管理的水利项目提供便利，例如，用于资助以增加产出为基础的网络扩展，用于弥补萧条时期出现的收入渐减。另外，官方发展援助可以用来为那些由公众所有但由私人部门运营的资产投资提供投资。 （作者为水利部国际合作与科技司助理巡视员） |