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高而坤 摘 要 在传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的过程中，水资源管理工作在水资源的所有权、管理体制等方面遇到难题，这些问题在2002年修订通过的新《水法》中有了明确的规定。贯彻落实新《水法》就是要依法进一步搞好制度建设，建立流域管理与区域管理相结合的管理体制，加强流域机构的法律地位，充分发挥流域机构与行政区域的积极作用；还要建立民主协商机制，实现流域与区域的有效结合，努力提高水资源管理水平。 关键词 水法 水资源 管理体制 水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度，是实现国家治水方针、政策、目标的组织制度。党的十五届五中全会提出要“改革水管理体制”，“建立适应社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的水资源管理新体制”。为了应对中国的水问题，实现水资源的可持续利用，九届全国人大常委会第二十九次会议修订通过的《中华人民共和国水法》从水资源的自身特性和我国的政治体制出发，按照水资源管理与水资源开发、利用、节约、保护工作相分离的原则，确立了流域管理与行政区域管理相结合、统一管理与分级管理相配套的水资源管理体制。新的水资源管理体制是改变条块分割、多头管理状况、强化水资源统一管理的重要保障。依照《水法》规定，改革水资源管理体制，是当前贯彻《水法》的核心内容。 一、《水法》对水资源管理体制规定的主要内容 《水法》涉及水资源管理体制方面的条款较多，其主要规定集中体现在第一章总则的第三条、第十二条、第十三条之中。 1．《水法》规定了水资源的所有权 第三条规定，“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。我国水资源短缺，且时空分布不均。对水资源实行单一的国家所有制，更有利于国家加强对水资源的统一管理，在全流域甚至跨流域进行水资源合理配置、统一调度，从而最大限度保证国家的根本利益，代表最广大人民群众的根本利益。针对我国农村的实际情况，为了维护广大农民使用水资源的权益，并与原《水法》规定相衔接，第三条又规定，“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。国家对农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水，不实行取水许可制度，亦不征收水资源费。但是，为了维持水塘、水库的安全运行，使用水塘、水库供给的水，仍应按照有关规定缴纳水费。 2．《水法》规定了水资源的管理体制 第十二条第一款规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。这是对原《水法》确立的“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”的重大调整。对水资源确立的新管理体制既尊重水资源具有流域为单元的自然特性，又遵从了经济社会管理具有行政区域为单元的政治体制。要在国家统一制定的水资源战略规划下，以流域为单元，对水资源实行统一规划、统一配置、统一监督管理；同时，按行政区域实施水资源的管理和监督工作。 3．《水法》规定了水资源分级管理的职责 第十二条第二款规定，“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。第三款规定，“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。第四款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。上述规定，首先明确授权各级政府水行政主管部门对水资源实施统一管理和监督；其次，明确了流域管理机构在流域水资源管理工作的地位，规定流域管理机构依法和按照授权代表国务院水行政主管部门在所管辖的范围内行使水资源管理和监督职责；第三，明确国务院水行政主管部门和县级以上地方人民政府水行政主管部门对全国水资源和各行政区域内水资源分级管理和监督的水行政关系。 4．《水法》规定了有关部门在水资源有关工作中的关系 第十三条规定，“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”。上述规定明确了水资源权属管理与开发、利用、节约和保护的有关工作是分开的；同时明确了对水资源的开发、利用、节约和保护必须要服从于对水资源的统一管理，即在围绕水资源权属管理开展立法、规划、配置、监督等的前提下，调动各方的积极性，发挥各部门在开发、利用、节约和保护水资源工作中的作用。上述规定还明确了各部门在开发、利用、节约和保护水资源工作中的职责是由政府的职责分工确定。除总则有关条款对水资源体制作出规定外，其他各章有不少条款围绕水资源统一管理对水资源的规划、配置、调度、发放许可证、实施有偿使用制度、监测水量水质等管理工作作了具体规定。这些规定是我们实施水资源管理体制改革的法律依据。 二、抓住重点，推进水资源管理体制改革 改革水资源管理体制是贯彻落实水法的关键工作和重要任务，也是推进水资源实现统一管理的首要目标。实践证明，原《水法》规定对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制，造成了“多龙管水”，条条分割，既不能实现水资源的优化配置、高效利用和有效保护，又造成了水资源的严重浪费，使我国本来就紧张的水资源更趋紧张。为此，《水法》在修订中，吸收了国内外水资源管理和立法的新理念和成功经验，根据我国水资源管理的实践及可持续发展的要求，规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的新的管理体制。但是，实现这一新的管理体制，涉及部门之间的分工和相关利益的调整，必须进一步统一认识，严格依法行政，大力推进改革。 1．加强和充分发挥流域机构在水资源统一管理中的地位和作用 加强流域管理是水资源统一管理体制的前提。流域性是水资源的重要自然属性，管理水资源必须遵循水资源的客观规律，以流域为单元。我国水资源分布不均，与经济社会发展不对称，也只有通过流域水资源规划，优化配置水资源，协调好社会、生产和生态用水，才能实现水资源的高效利用、全面节约和有效保护，使有限的水资源在最大限度内满足经济社会发展的需要，实现人与自然的和谐。因此，实行流域水资源统一管理，是国家实施水资源管理的重要措施。这也是世界大多数国家对水资源管理的做法。由于原《水法》对流域机构、流域管理缺乏规定，长期以来，水资源并未能按流域实现统一管理。现在按照《水法》规定，推进水资源管理体制改革，必须把加强流域统一管理放在重要位置。 2．要切实落实行政区域对水资源的统一管理 对水资源实现区域统一管理是建立水资源统一管理体制的基础。行政区域是国家政治、经济社会中的基本单元。经济社会发展对水资源的依赖关系决定了行政区域对本行政区域的水资源应实行统一管理，这也是《水法》在水资源管理体制方面作出的重要规定。围绕水资源管理体制的变化，《水法》规定了相关制度，明确了一系列管理职责。贯彻《水法》，落实行政区域对水资源的统一管理，重要的任务是努力实施这些制度、全面履行水行政职责。 3．努力探索，逐步建立流域管理与区域管理相结合的管理体制 建立流域管理与行政区域管理相结合的管理体制是建立水资源统一管理体制的核心内容。由于这是《水法》规定的新的管理体制，相关法规尚不配套，相结合的管理实践尚在磨合之中，因此管理体制的建立将有不断探索逐步形成和完善的过程。在这过程中，必须注意处理好流域与行政区域实施水资源统一管理的关系。 在原则上，第一，流域统一管理要为区域实施水资源统一管理留下空间。因为流域管理是代表国家对水资源进行管理，要发挥和尊重区域管理的积极性，不可能包揽更不可能取代区域管理。流域内的每个区域在总体规划下实施有效管理，则是对流域统一管理的支撑。第二，区域统一管理要为流域实现水资源统一管理创造条件。因为区域管理是具体管理，区域管理可能存在局限性，区域只有服从于流域对水资源的管理，才能保证流域整体效益的实现。 在具体分工上，要处理好两个关系。一是宏观管理与微观管理的关系。流域统一管理主要是流域管理机构依据法律法规和行政授权，对流域水资源进行宏观管理、控制监督，如统一规划、统一配置水权、统一调度水量、统一监督。行政区域管理则是在法律框架下对本行政区域水资源行使行政管理职能。相对于流域管理，行政区域管理是具体管理、微观管理。二是直接管理与间接管理的关系。流域机构主要对流域规划，流域内各省级行政区域的水权分配，年度水量调度，直管河道，流域控制性工程，省际边界水资源开发利用管理，省际边界水事矛盾调处等工作直接管理；而对流域范围内的行政区域实施《水法》的情况进行监督，即间接管理。行政区域水行政主管部门则按分级管理的权限对本行政区域的水事活动实施直接管理。 三、加强制度建设，建立民主协商机制，努力实现流域区域的有效结合 最终实现水资源实行流域管理与区域管理相结合的体制，除了贯彻落实《水法》和有关法律法规的规定外，还要做好两个方面的工作，即加强具体的制度建设，并建立民主协商制度。 1．加强制度建设 一是要制订配套的法规。国家和各省级行政区域要围绕《水法》制订配套法规，理顺水资源管理体制，切实实现流域的、区域的水资源统一管理，把天上水、地下水、地表水统一管起来，不仅管水资源的开发利用规划计划，管水量分配，还要管水的质量，水的节约，以及水资源的统一征收。当前要抓紧修订取水许可制度实施办法、制订水资源费征收使用管理办法，各省要争取尽早出台《水法》实施办法和地方水资源管理条例等地方性法规。二是要明确流域管理机构和行政区域在水资源管理中的职能。流域管哪些，区域管哪些，都要进行具体制度设定。所定的制度既要明确，又要便于操作。只有完善相关配套法规，加强制度建设，才能探索出一条适合中国特色的流域管理与区域管理相结合的体制，才能找到“结合点”，开创新局面。 2．完善民主协商机制 提出这一问题是基于两个方面考虑：一是完善民主协商机制是推进依法治国、依法治水和加强民主政治建设的需要。水资源既是经济资源又是战略资源，管理好水资源必须实行民主政策，包括中央层面和地方层面的民主政策，从而达到有效的利益调整和合理的需求。二是我国流域机构尚未建立起权威的、高效的运行机制，一些地方的保护主义、壁垒行为也尚未消除，特别是在建立社会主义市场经济体制和水资源需求不足的情况下，对水资源分配必然会有不同的取向、要求，这些取向和要求，必然通过民主协商机制来解决。即使法律、法规完善了，这一民主协商机制还将存在。如水资源初始权的分配、水质保护的责任、边界水事纠纷的调处、流域资源管理和产业管理、管理和服务等等，都要在民主协商中解决，才可能实现流域管理和区域管理的有效结合。 （作者为水利部政策法规司司长） |