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关于水资源费征收管理情况的调研
刘伟平 王国新 管恩宏
姜广斌 陈 献
摘 要
1998年颁布的《水法》明确规定了水资源费征收制度，由于多种原因，水资源费征收办法未能出台。各省、自治区、直辖市根据《水法》规定和有关文件要求，陆续制定了各区域水资源费征收管理办法。为建立合理的水价形成机制，促进水资源的优化配置、全面节约和有效保护，加快“水资源费征收使用管理办法”的立法工作，水利部水资源司组织调研组对全国水资源费征收管理情况进行全面调查。水资源费征收制度的建立，初步扭转了水资源无偿使用和无序取水，节水效果明显，促进了水源涵养和资源合理配置。但也存在水资源费征收标准混乱，部分地区征收标准偏低，地方政府干预问题突出，影响水资源费全额征收等问题。因此水资源立法需明晰水资源费的性质、征收范围、征收标准、使用方向，同时要着力解决农业用水征收水资源费，中央直属电厂征收水资源费，地热水、矿泉水征收水资源费等问题。
关键词 水资源费 征收标准 水价 管理
1998年颁布的《水法》明确规定了水资源费征收制度，由于多种原因，水资源费征收办法未能出台。此后，各省、自治区、直辖市根据《水法》规定和有关文件要求，陆续制定了各区域水资源费征收管理办法。2002年修订颁布的《水法》再次明确规定实施水资源费征收制度。为建立合理的水价形成机制，促进水资源的优化配置、全面节约和有效保护，加快“水资源费征收使用管理办法”的立法工作，水利部水资源司组织调研组对全国水资源费征收管理情况进行全面调查，并对山东省、辽宁省水资源费征收管理情况进行了重点调研。
一、水资源费征收管理情况
1. 水资源费征收起源、依据及发展
20世纪80年代初，我国北方一些地区的水利部门（或城建部门）即开始对一些工矿企业和事业单位直接从地下和江河湖泊取水征收水资源费。1982年，山西省出台了《山西省水资源管理条例》，在全国率先实施取水许可制度，并征收水资源费，由此启动了水资源费征收工作，此后，部分地区陆续开始水资源费征收工作。
1988年颁布的《水法》将水资源费纳入了法律的范畴明确：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。……水资源费的征收办法，由国务院规定。”
1995年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》（国办发(1995)27号），明确了“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行”。
1997年国务院颁布的《水利产业政策》规定：“国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费。……收取的水资源费要作为专项资金，纳入预算管理，专款专用。”
1988年《水法》颁布后，地方水资源费征收工作逐步展开，特别是1995年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》后，进展迅速，目前除上海市、西藏自治区和宁夏回族自治区外，我国大部分省（自治区、直辖市）都已由省级人民政府或水利厅（局）、物价厅（局）、财政厅（局）联合发布了有关水资源费征收使用管理办法（或相关法规）。
2. 全国水资源费征收管理情况
(1)水资源费征收
征收主体：目前，全国水资源费的征收由各级水行政主管部门通过取水许可监督管理直接向取水户按量计征（1998年以前部分城市规划区地下水水资源费由城建部门负责征收）。
征收对象：主要包括直接开发利用水资源的企业（包括具有自备水源工程的企业、自来水公司）、事业单位、机关、团体、部队、集体和个人。
征收范围：对于办理取水许可，直接取用地表水、地下水的生产、生活取用水。但依据有关文件规定，农业用水、中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水以及地热水、矿泉水暂未征收水资源费。
目前征收的水资源费主要来源于工业用水和城市生活用水。
征收标准：受水资源条件、经济发展水平等影响，全国各省、自治区水资源费征收标准差异很大，从最低0.004元／m3（吉林）到最高1.80元／m3（山东）标准制定方式也不尽相同。山东省制定水资源费征收标准采取地区分类指导、最低限额标准的方式，较有代表性。
山东省首先对水资源费标准的制定规定了五条原则：一是自备水高于公共用水。二是地下水高于地表水，地下水资源费的标准是地表水的2倍。三是地下水超采区高于一般地区。在地下水超采区内取地下水，水资源费按当地地下水标准的2倍征收。四是优质水高于劣质水。五是经济发达地区高于欠发达地区。其次，考虑到经济发展水平不同，水资源紧缺程度不同，规定了分区域实行不同的水资源费最低限制标准。把全省按经济发展水平分为三类地区分别制定了不同的最低限制标准其中济南、青岛、淄博、烟台、潍坊、威海6个市为一类地区，地表水、地下水资源费的最低限制标准分别为0.35元／m3和0.80元／m3；东营、枣庄、济宁、泰安、日照、莱芜6个市为二类地区，地表水、地下水资源费的最低限制标准分别为0.30元／m3和0.65元／m3；滨州、德州、临沂、聊城、菏泽5个市为三类地区，地表水、地下水的最低限制标准分别为0.25元／m3和0.45元／m3。具体标准的制定，由市水行政主管部门按五条规定的原则，在不低于省下达的最低限制标准的基础上，制定具体征收标准，提出方案经同级财政、物价部门审核后，报省物价、财政部门批准。各市制定的标准中包括以下内容，地表水分为自备水和公共供水，地下水分为自备水、公共供水、微咸水、超采区取水、疏干排水等七项基本内容，分别确定标准。
辽宁省将取水类型与用水方向相结合确定水资源费征收标准也具有一定代表性。
辽宁省将取水类型分为一般地下水、保护区地下水、管网区地下水、地热水和矿泉水、地表水五类，将取水方式分为自来水和自备水源（居民生活、工林牧渔业、行政事业、经营服务、特业），分别制定标准。
1998-2001年全国水资源费征收情况：据统计，自1998-2001年以来，全国4年共征收水资源费46.15亿元。
水资源费征收总额逐年增加，从1998年的8.74亿元增加到2001年的14.08亿元。在1998-2001年征收的水资源费中，工业用水征收水资源费28.56亿元，占征收总量的66.9%；生活用水征收水资源费9.32亿元，占征收总量的21.8%；水力发电用水征收水资源费2.88亿元，占征收总量的6.7%；火电用水征收水资源费1.79亿元，占征收总量的4.2%；农业用水征收水资源费0.16亿元，占征收总量的0.4%。
年度水资源费征收超过5000万元的有山东省（33200万元）、广东省（21308万元）、江苏省（9928万元）、黑龙江省（9679万元）、河北省（7669万元）、辽宁省（6866万元）和浙江省（6351万元），征收的水资源费共占全国征收总量的67.5%。年度征收水资源费少于1000万元的有青海省（115万元）、海南省（341万元）、湖南省（500万元）和江西省（987万元）等4个省。
(2)水资源费管理
目前各地收取的水资源费均上缴地方同级财政，实行财政专户储存，专款专用，以收定支，不得挪用。各级水行政主管部门按照规定的使用范围，编制年度用款计划，由同级财政审核批准、拨款安排使用。
同时，各省级水资源费管理办法中均规定了在本辖区内分级分成管理，各地上缴比例不同。由县级水行政主管部门征收的水资源费大多上缴省级和地级财政各10%-20%，最多上缴省级财政达60%。由地级水行政主管部门征收的水资源费大多上缴省级财政20%-30%，最多上交省级财政60%。
(3)水资源费使用
主要用于水资源综合考察、调查评价、规划、供求计划、水质监测、科学研究；开展节水、水资源保护及补源回灌、水源涵养等措施；水资源管理方面有关经费、水资源宣传和人员培训及表彰奖励等经费。此外，部分省规定水资源费应用于水资源工程建设。
1998-2001年征收的水资源费使用情况大致为：管理人员工资占19.1%，基础工作占19.5%，设备占3.7%，其他占57.7%。
二、水资源费征收的成效及存在问题
1. 主要成效
水资源费征收制度的建立，体现了国家收益权，是水资源管理从定性管理向定量管理的重要转变，是水权管理和资源有偿使用的具体实现方式。
(1)初步扭转了水资源无偿使用和无序取水
目前我国工业和城市总供水量中的1/2是由各企事单位的自备水源供应的。通过征收水资源费已将这些自备水源纳入水资源监督管理范畴。
(2)节水效果明显
自20世纪80年代实施水资源统一管理，征收水资源费后，全国用水长期高增长的趋势明显缓解，自1908-1997年的17年间，用水增长率年均1.3%。
(3)促进了节水技术改造和取水计量装置工作
各地运用水资源费对节水技术改造以及计量设施装置进行征费返还或补助。现全国每年征收的水资源费中约有13%用于补助节水改造。现全国工业和城市生活用水取水计量设施装置率已达到85%以上。
(4)促进了水源涵养和资源合理配置
以烟台为例，过去无偿取用地下水的用量占全市总用水量70%以上，在造成海水入侵等严重环境问题的同时，每年却有大量的水库弃水入海。实现水资源城乡统一管理后，实行“先用地表水，后用地下水”的调度原则，每年对取水户下达取水计划，超计划取水加倍征收水资源费，使取用地下水成本高于地表水。现在烟台地下水取用量占总用水的比例下降到30%。从全国看，水资源费是区域水源调度，涵养水源的重要经济来源。现全国每年征收的水资源费约有56%用于调水补源（包括回灌地下水），以保障区域供水安全。
(5) 加强了水资源管理规划等基础工作
水资源费解决了水资源管理各项基础工作长期没有经费来源的问题，使水资源管理基础工作得到加强。
2. 存在问题
(1)水资源费征费标准混乱，部分地区征收标准偏低
从全国来看，各地水资源费征收原则、征收对象、征收范围、征收标准各不相同，免征范围规定也不一致。由于部分地区水资源费征收标准过低，无法起到经济杠杆的调节作用，难以合理配置水资源和推动节约用水、水资源保护工作。
(2)地方政府干预问题突出，影响水资源费全额征收
一些地方政府从地方利益出发，干预水资源费的正常征收工作，随意减免自来水公司、“三资”企业以及私营企业的水资源费，许多地区把免征水资源费作为招商引资的优惠政策，此外也存在一些企业效益差，拖欠水资源费现象。
(3)国家的一些政策影响水资源费的征收工作
农业用水、中央直属电厂用水、地热水、矿泉水未征水资源费，是国家有关文件规定的原因。
(4)水资源费管理使用不规范
各地水资源费的使用方向规定不一，使用方法不规范。实际工作中，许多地区水资源费的使用计划管理和使用方向脱离了水行政主管部门。
三、水资源费立法需明晰和着力解决的几个问题和需理顺的几个关系
1. 需明晰的几个问题
(1)水资源费的性质
水资源费征收制度是依照国家法律规定，由水行政主管部门对开发利用水资源的行为征收自然资源费用的法律制度，是水资源有偿使用原则的实现形式，是水资源管理的一种基本制度。
我国水资源属于国家所有，各级水行政主管部门代表国家行使所有权管理。水资源费是基于水资源国家所有权的收益，是资源性的行政性收费或称规费。
(2)水资源费征收范围
按《水法》规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源，均应纳入水资源费征收范围。
(3)水资源费征收标准
水资源费应按量计征，征收标准不直接受市场价格的制约，是由有关国家机关根据水资源状况、本地产业结构、用水水平和社会承受能力等情况确定的。通常不同行业、不同地区的水资源费征收标准应当有所区别。水资源费征收标准应起到优化配置、合理利用水资源，促进节约用水的经济杠杆作用。
(4)水资源费使用方向
水资源费应用于水资源管理基础工作，推动节约用水、水资源保护、科学管理等各项工作认识是基本一致的，是否可用于水资源工程建设则有较大争议，山东省计划将部分水资源费用于调水工程（作为南水北调工程等水源工程主要资金筹措来源）建设的做法具有代表性。
我们认为：水资源费不应用于工程建设。水资源费属性决定水资源费不是水利工程建设资本金，且水利工程建设投资巨大，势必大幅度加重水资源费征收的负担。特殊地区水利工程建设基金可以确定标准与水资源费合并征收，但必须明确两者性质、使用方向不同。
2. 需理顺的几个关系
(1)征费主体与权属管理主体的关系
取水许可审批是由流域机构和地方水行政主管部门分级管理，水资源费征收主体有两种意见：一种是水资源费全部由地方水行政主管部门征收，按比例上缴中央财政，由中央财政按使用计划分配流域机构使用，即水资源权属管理与征费管理分离；另一种是按权属管理范围，流域机构与地方水行政主管部门共同征收水资源费，权属管理与征费管理统一。我们认为第一种意见更为简便可行。
(2)地区差异与征费标准
我国各地区水资源分布和经济社会发展水平的极度不均衡，决定各地区水资源费征收标准必然存在较大差异。我们认为，制定水资源费征收标准宜采取确定基本原则、地区分类指导、最低限额标准的方式。
(3)流域调水调出区与调出区的上游区水资源费收益
跨流域调水调出区与调出区的上游区水资源费收益矛盾的本质，是水资源初始水权所有权问题，此类问题区域内也同样存在。我们认为：在初始水权确立前，应按取水地收益水资源费执行。
(4)全国立法与区域法规衔接
目前，全国水资源费征收立法工作滞后于区域立法工作，两者的衔接十分重要。我们认为，全国立法重在规范和指导，区域立法重在结合实际，制定具体标准与实施。
3. 需着力解决的几个问题
(1)关于农业用水征收水资源费问题
水资源费的性质决定，农业用水应征收水资源费。
1993年前，全国已征收水资源费的地区对农业用水依法征收水资源费。1993年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中规定：“对在农村收取的水资源费，缓收5年。缓收期满后，由主管部门向农业部、国家计委、财政部提出申请，经审核批准后，方能执行。”目前，虽然缓收期满，但农业用水（包括农村生活、农业灌溉及农村经营性用水）基本未开征水资源费。
根据2001年《水资源公报》统计，我国农业用水量为3826亿m3，占总用水量的68.7%，是用水最大的行业。目前农业用水浪费现象仍十分严重，为建立合理的农业用水水价体系，促进农业节水，应将农业用水纳入水资源费征收范围。但考虑到我国农业经济发展水平和农业人口经济承受力，水资源费征收应区分不同地区、不同用水（生活用水、农业灌溉、经营性用水）制定不同标准，农村生活、农业灌溉用水可制定较低标准。
(2)关于中央直属电厂征收水资源费问题
长期以来，各发电企业一直和其他行业一样，按其取用新水量缴纳水资源费。1995年《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》（国办发(1995)27）规定：“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。但是，对中央直属水电厂的发电用水和火电厂的循环冷却水暂不征收水资源费，已经征收的，不再重新处理。”文件下发后，不仅直接影响水资源费全额征收，而且对水资源管理工作也造成较大影响。
以山东省为例：山东省电力工业年用水量4.6亿m3，为全省工业第一用水大户，占全省工业用水量的1/6，中央直属电力企业在省内总装机容量约800万kW，年用水量3.5亿m3，占全省电力工业用水量的3/4，按新的水资源费征收标准测算，每年直接减少水资源费征收额2亿元。
此外，一是文件内容与国家法律规定不一致。二是实际执行中的不合理。省内中央企业除电力，还有其他行业的企业，电力行业除中央直属电厂外，还有中央控股、参股电厂和地方电厂，中央直属电厂不交水资源费的规定，使同一地区、同一行业的隶属关系不同的企业，相同隶属关系的不同行业的企业有的缴纳水资源费，有的不交，形成不合理竞争和管理混乱。三是对中央直属电厂不征收水资源费，不利于电厂节约用水。电厂是用水大户，电厂的节水好坏，直接影响全社会节水工作。对中央直属电厂不征收水资源费，取水许可、计划用水和节约用水等水资源管理的政策法规在这些企业很难落实，客观上也造成水资源的不合理使用和浪费。这个问题在全国水资源费征收中反映最突出。
中央直属电厂用水应纳入水资源费征收范围。
(3)关于地热水、矿泉水征收水资源费问题
1998年，中编办下发的《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》中，取消了对地热水、矿泉水征收水资源费，而改由矿产资源主管部门征收采矿权使用费和矿产资源补偿费。
从调查情况看，地热水、矿泉水用水总量并不大，但取消了对地热水、矿泉水征收水资源费，客观上割裂了水资源的统一管理，因此，地热水、矿泉水应纳入水资源费征收范围。
水资源费征收制度是依照国家法律规定，由水行政主管部门对开发利用水资源的行为征收自然资源费用的法律制度，是水资源有偿使用原则的实现形式，是水资源管理的一种基本制度。通过调研，我们认为，全国水资源费征收制度立法条件已经成熟，水资源费征收工作已在全国范围普遍展开，亟待规范，因此，应进一步加快全国水资源费征收立法工作。
（作者刘伟平、王国新、管恩宏为水利部水资源司，刘伟平为副司长；姜广斌为水利部综合事业局；陈献为水利部发展研究中心）
责任编辑 韦凤年
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