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为全面建设小康社会 做好水利规划计划工作
矫勇
在举国上下认真学习党的十六大精神，贯彻落实“三个代表”重要思想，积极推进全面建设小康社会进程之际，水利部党组提出了支撑全面建设小康社会的新时期水利发展战略目标。水利规划计划工作应该在认真总结的基础上，客观分析规划计划工作面临的形势和存在的问题，研究落实部党组提出的新时期水利发展战略目标，系统规划水利可持续发展蓝图，更好地做好水利规划计划工作。
一、过去五年规划计划工作的回顾及体会
1998年以来，在党中央、国务院新时期水利工作方针指引下，水利与国民经济同步，进入一个快速、可持续发展时期。这一时期，水利规划计划工作按照部党组新的治水思路，不断转变工作观念，调整工作方式，改善工作作风，努力适应经济社会发展新形势，不断满足新时期水利工作的新要求，通过加强水利规划、前期项目论证、投资计划安排和综合统计工作，服务于水利事业的全面发展。总结5年来的水利规划计划工作，有以下四个特征：
1. 扭住发展这个主题，加强水利基础设施建设，全力提升水利服务于经济社会发展的能力
5年来，水利规划计划工作在部党组新的治水思路指导下，认真分析我国经济和社会发展中面临的洪涝灾害、水资源短缺、水环境恶化、水土流失等严峻问题，充分认识水利的战略地位，认清水利基础设施建设严重滞后已成为经济社会发展主要制约因素的客观形势，抓住国家实施积极财政政策的有利时机，紧紧扭住发展这个主题，狠抓规划，强化前期，争取投资，科学安排，努力服务于水利事业的全面发展。总结这一时期的水利发展，有以下四个重要标志。
一是水利基础设施建设投资大幅度增长。5年中央水利基建投资达1786亿元，5年平均年度投资强度为357亿元，是1991-1997年平均年度投资强度85亿元的4.2倍。二是水利基础设施能力得到大幅度提升。大江大河防洪能力、流域和区域的水资源配置能力、城市和农村供水能力和节水能力、生态环境保护能力均得到大幅度提升。三是体现了以人为本、资源为纲、生态优先的可持续发展原则。集中表现在解决了3409万农村人口的饮水困难，在长江流域实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇，还江还湖2900km2，积极实施了塔里木河、黑河生态综合整治工程，使干涸多年的流域下游重现绿色生机。四是坚持了以信息化带动水利现代化，电子政务、数字流域、水资源的实时监控和调度等不只是停留在概念阶段，而是成为水利现代化进程的具体实践，成为水利发展和提升水资源管理水平的强劲动力。
2. 抓住投资结构调整这条主线，紧紧围绕部党组中心工作，适时调整投资结构，促进水利事业全面发展
1998年国家加大对水利基础设施投入力度以来，根据国家经济社会发展形势变化的需要，中央水利投资结构主要进行了四个方面的重大调整。第一是建设领域投资结构上的调整。1999年开始的北方大旱，使我国水资源短缺矛盾日益突出，中央水利投资开始向水资源工程和生态修复工程倾斜。水资源工程投资由占1999年中央投资的12.7%增长为2002年的29.3%。第二是区域性的投资结构调整。为贯彻中央西部大开发战略的部署，西部地区的中央投资由1999年占中央总投资的10.3%增长为2002年的39.2%。第三是从注重水利大中型项目建设向在保障水利大中型项目建设的同时，大力加强以直接为农业增产、农民增收服务为方向的投资结构调整。按照“三个代表”重要思想的要求，全面加大了农村饮水解困、灌区节水改造、病险水库除险加固等面上工程的投入力度，达到了年度中央投入的1/3。第四是以水利现代化能力建设为方向的投资结构调整。5年来中央水利投资用于水文、水资源监测、电子政务、科研教育和流域机构基础设施建设等行业能力建设投资达到40亿元，是历史上的最高水平。
3. 围绕可持续发展水利这一新的治水思路，不断转变规划计划工作观念，使之适应于可持续发展的要求
5年来，水利规划计划工作务求按照可持续发展水利的理论转变工作观念和思路，在规划计划工作中，努力融入五种新的观念：一是公共财政的观念。充分认识到水利是国民经济的基础设施，在社会主义市场经济中属于公共物品，主要靠政府行为提供。因此要认真分析经济社会发展对水利的各种需求，统筹规划，做好前期工作，积极争取财政投资，保障水利基础设施的有效供给。二是可持续发展的观念。把握水的自然资源特征和经济资源特征，在规划和项目论证中突出资源与生态的理念，把水资源的节约、保护、配置放在突出位置。三是系统的观念。认真研究水的自然系统与人类社会系统的相互作用，统筹考虑水利发展各项目标之间的平衡与协调，追求水利的经济、社会和生态综合效益的最大化。四是市场经济的观念。在水利项目论证中注重考虑市场供需关系、建设管理体制、价格机制、投融资机制等市场因素对项目的影响。五是现代科技的观念。把先进的科技方法和科学的治水理念体现在规划、项目论证和投资计划安排中，努力提升水利现代化水平。
4. 夯实前期工作基础，保障投资规模和建设重点，努力开拓水利发展新局面
水利前期工作首先要坚持统筹规划的原则，为满足经济社会发展对水资源的五大需求服务，同时要从根本上扭转以往前期工作滞后的局面，促进大规模水利基础设施建设的步伐。5年来，水利前期工作共安排中央投资22.45亿元，围绕全社会关心的重大领域、重大项目和重大课题，以规划为重点，项目前期为保障，基础资料工作为前提，开展了新中国成立以来最大规模的前期工作：完成了“十五”水利发展、防洪、水资源开发利用和保护、重点流域综合治理等一大批水利综合规划和专业规划，确定了“十五”期间水利可持续发展的战略布局，保障了长江干堤等水利国债项目的施工进度，推动了水利发展“十五”计划重点建设项目顺利实施，满足了高强度病险水库除险加固、人饮工程投入对前期工作的要求，重点支持了西部重点水利建设项目前期工作，确保了塔里木河、黑河、首都水资源规划实施方案的落实，推动了南水北调工程早日动工兴建，更新了以往陈旧的江河基础资料，奠定了今后一个时期水利发展和建设的基础。
总结回顾5年水利规划计划工作，有以下五条体会：
第一，党中央国务院重视是根本。'98“三江”大水后，党中央国务院及时下发了15号文件，为今后一段时间的水利基础设施建设明确了方向；党的十五届三中、五中全会又提出了新时期水利发展的工作方针；党和国家领导人多次亲临水利建设一线指导工作，并多次强调规划和前期工作的重要意义；部党组高度重视规划计划工作，对规划计划工作的指导思想、原则和重点进行了及时而又周密的指导。所有这些都是规划计划工作取得成绩的根本保障。
第二，转变观念是前提。新时期党中央的水利工作方针和部党组的治水思路指明了水利可持续发展的方向，从传统水利向可持续发展水利转变，是水利发展理论与实践的创新和与时俱进，规划计划工作只有认真学习、转变观念、努力实践，才能认清新时期规划计划工作的形势、特点和任务，把握可持续发展水利的本质、内涵和方向，创造性地开展工作。
第三，抓住机遇是关键。水利规划计划工作必须善于把握机遇，把水利建设和水资源管理与提升国民经济基础设施的能力、推动经济增长紧密结合起来，与国家可持续发展大局紧密结合起来，与贯彻落实“三个代表”重要思想紧密结合起来，在加强前期工作的基础上，积极争取投资，加快水利建设，促进水利发展。
第四，贯彻落实是核心。规划计划工作一抓规划、二抓项目、三抓投资，事关水利可持续发展大局，是实践部党组治水新思路的关键，因此要勤思考，多谋断，抓住社会关心的水利重大问题、重点领域和重大项目，统筹规划，周密安排，把部党组新时期的治水思路变为具体行动，落实到以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的实践中去。
第五，强化管理是保障。规划计划工作必须以改革的精神，强化管理、完善制度、依法行政，靠严格执行基建程序和各种管理办法保证规划计划工作的规范化、制度化，保障投资安全和投资效益；靠改革不断提高规划计划管理水平。
二、今后规划计划工作的目标和主要任务
党的十六大提出建设全面小康社会的宏伟目标，对水利建设和水资源保障提出了新的要求。部党组提出了支撑全面建设小康社会的新时期水利发展的十大战略目标。今后一个时期的水利规划计划工作的目标，就是要深入学习党的十六大精神，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，以科学的、创新的和扎实的规划计划工作，努力实现部党组提出的新时期水利发展目标，为推进全面建设小康社会进程作出贡献。为此，水利规划计划今后要做好以下四个方面的工作。
1. 统筹规划，科学筹划水利发展战略的规划蓝图
为实现部党组提出的新时期水利发展目标，首先要统筹安排，重点做好以下四类水利规划：一是在国务院批复的各流域近期防洪建设若干意见的基础上，尽快完善全国和各流域防洪规划，明确防洪减灾目标，筹划洪水及洪水风险管理体制，确定全国和各流域防洪减灾体系。二是以水资源的优化配置、高效利用、有效保护和统一管理为主要目标，完成全国水资源综合规划，建立国家地表水和地下水相结合的水资源信息系统，实现公共河流水资源的区域和行业配置，形成我国初始水权分配制度的技术平台，为流域和区域水资源统一管理奠定规划基础。三是以修复和建立良好生态系统为目标，针对生态脆弱型流域和生态系统严重破坏的流域，进一步完善和编制生态修复综合治理规划；按照市场机制和建立生态产业的模式，在实现城市水务一体化管理的城市做好城市污水处理和再利用规划。四是以提高水利现代化水平和提升水资源管理能力为目标，以信息化为主要手段，制定满足水资源统一管理的机构能力建设规划。
2. 稳定投资，促进水利事业的可持续发展
首先要在深入分析国家宏观投融资政策改革和水利发展需求的基础上，研究积极的财政政策逐渐淡出后水利的投资政策，把握水利行业在经济社会中的公益性和基础性特征，充分论证水利对经济、社会、生态三大安全的保障作用和对经济增长的促进作用，努力争取各级财政对水利的稳定投入。其次要认真研究社会需求和国家财政重点投资方向，把握经济社会发展对水资源必然需求的领域，扎扎实实地做好前期工作，增加项目储备，为争取中央财政投入打好坚实的前期基础。第三要积极开拓市场投融资渠道，对于城市供水、污水处理、水力发电等以经营为主的水利基础设施，要通过理顺价格机制，明晰产权关系，改善市场环境，广泛吸引包括外资在内的各类社会资本进入城市供水和污水处理市场，大力发展城市供水和污水处理产业，大力发展水电开发产业，通过市场的力量，促进可经营性的水利基础设施全面发展。第四要认真研究水的资源成本，充分认识水资源在我国是一种稀缺资源，水资源的短缺造成的经济损失和生态灾害是难以估量的，因此要提高对各类取水征收的水资源费，一方面保护水资源，另一方面筹集资金，用于水利基础设施建设和水资源管理。
3. 优化结构，把握住水利发展的重点领域和主要方向
经济发展必须考虑速度、结构、效益、质量相结合，水利投资，也必须根据洪涝灾害、水资源短缺、水土流失和水污染四大问题对经济社会发展的影响程度，优化结构，发挥最大的投资效益。根据有关研究成果，在经过大规模防洪基础设施建设后，洪涝灾害造成的经济损失有所降低，但是由于水资源短缺，每年造成的经济损失约为1800亿元，由于水污染造成的经济损失约为2500亿元，而每年由于水资源短缺引发的生态灾害造成的间接经济损失又远大于其他损失。从全局的角度观察，实现全面建设小康社会的宏伟目标，今后水利发展面对的主要矛盾是经济社会可持续发展要求与水资源短缺以及由此带来的生态恶化的矛盾，因此今后水利投资结构要从以防洪建设为重点逐步转向在加强防洪工程建设的同时，着力加强水资源工程建设。投资结构调整的方向为：一是首先确保南水北调工程建设投资，同时充分考虑经济增长和城市化进程对城市供水的需求，加强重点水源工程建设，尤其是要解决西部地区中小城市的水源保障问题。二是防洪工程建设要考虑重点流域的转移，在长江干堤工程完成之后，要把淮河流域作为防洪建设的重点流域，加快治理步伐；其他流域按照国务院批复的近期防洪建设若干意见和有关规划，在继续实施大江大河堤防加固和病险水库除险加固工程的同时，重点加强蓄滞洪区安全建设。三是要从加入WTO之后提高我国农业竞争力和提高农民收入的要求出发，进一步解决农村饮水问题，加强灌区节水改造，努力开拓牧区水利、淤地坝建设、以水电代燃料等新的投资领域。四是生态综合治理工程，在进一步加大黑河、塔里木河、首都水资源保护工程投资力度的同时，规划研究其他西部生态脆弱河流和生态遭受严重破坏流域的生态综合治理问题。五是进一步加大水利现代化投入力度，加强水文、水资源监测和实时监控、电子政务等领域的投入，努力提高水资源管理水平。
4. 强化前期，增强水利可持续发展的后劲
要根据以水资源的可持续利用支撑全面建设小康社会的水利发展战略目标，筹划“十一五”和到2020年水利发展的总体布局，着手开展防洪、水资源配置、生态修复和治理、农村水利、西部水利等中长远重点工程的前期工作，保障水利可持续发展的后劲。要在现有的水利在建规模和前期项目储备的基础上，认真研究国家宏观政策的调整，加大“十五”水利前期工作力度和开工规模，确保“十五”计划的顺利实施和规模要求。要采取有力措施提高前期工作质量。各级规划计划部门都要从提高水利服务于经济社会发展的能力和资源管理的要求出发，加强水利前期计划管理，统筹规划，突出重点，保证重点项目的前期经费，保障重点项目前期工作的质量和进度。
三、２００３年重点规划计划工作
1. 规划工作
2003年要全力抓好六件规划工作。首先要全面推动全国水资源综合规划，做好第一阶段的水资源调查评价、水资源承载能力和水环境承载能力分析、水资源保护规划等工作；二是要完成全国和各流域防洪规划；三是着手开展水利发展“十一五”计划的研究工作，研究“十一五”的水利发展目标、模式和布局；四是切实加快一批重要河流（河段）规划编制工作；五是进一步深入进行国债淡出后水利投融资对策研究、以公益性为主的流域控制性工程出资人代表问题研究等重大专题的研究工作；六是建立和完善以全国、流域、区域三级，综合和专业两类为总体框架的水利规划体系。
2. 项目前期工作
2003年重点抓好以下五项工作：首先要努力完成南水北调工程东线和中线一期工程项目前期工作，保证南水北调工程的开工规模；二是全面加快治淮骨干工程前期工作进度；三是加快水利发展“十五”计划确定的159项新开工项目中剩余项目的前期工作，尤其是西部省区的水利重点项目；四是开拓牧区水利、淤地坝建设、以电代燃料等新的投资增长领域的规划和前期立项工作，保证项目试点的需要；五是进一步加快黑河、塔里木河、首都水资源项目前期工作，切实推进这三个项目按照国务院批复的要求如期实施。
3. 年度投资计划
2003年投资计划管理的首要工作，就是按照部党组关于稳定投资规模的要求，在落实项目前期工作的基础上，积极做好项目储备，争取国家继续加大水利投入。第二，进一步加大投资结构调整力度：一是向重大项目倾斜，确保南水北调工程和其他水利“十五”重点控制性工程的顺利实施。二是向重点国债续建项目倾斜，加快治淮重点工程、黄河下游治理等大江大河堤防建设和病险水库除险加固的建设进度。三是向农村基础设施建设倾斜，进一步保障农村饮水工程和灌区节水改造，积极推动牧区水利建设、淤地坝建设和以电代燃料试点工程。四是向生态工程倾斜，加快塔里木河、黑河生态综合治理和首都水资源保护工程；在区域上继续实施向西部倾斜的政策。第三，新开工一批“十五”水利重点工程，进一步适度扩大“十五”水利基建规模。第四，对于长江干堤等竣工验收的国债项目，要对项目的计划执行情况，包括资金到位、概算执行、地方配套投资到位及构成、资金节余等情况进行全面核查和总结。
4. 改革与管理
2003年规划计划工作要加大改革和管理的力度，重点抓好以下五个方面的工作。首先，要进一步加强水利行政审批制度改革。根据国家行政审批改革的总体要求，把握好各类建设项目的行业审批工作。对于中央财政投资的水利基础设施建设项目，要严格按照基本建设程序，加强行业审批管理；对于不需要中央财政投资的水利项目，重点从流域规划、社会安全、资源与生态安全、技术安全等方面加强行业审查管理。第二，要全力推动前期工作招投标改革，制定水利前期工作勘探设计招投标管理办法；同时探索项目技术审查制度的改革，在技术审查领域引入竞争机制，提高技术审查质量。第三，加强规划计划中的法制法规建设，尽快出台“水利基本建设投资计划管理办法”“洪水影响评价管理办法”“小型基建项目设备政府采购管理办法”等新的规程和制度，提高规划计划管理的规范化、制度化水平。第四，继续加强水利投资计划管理，严格基本建设程序，规范和加强项目立项、计划安排、执行、跟踪检查、成果验收转化等各个环节管理。第五，加强对中央直属大中型项目的投资计划管理，实行单项工程计划审批或核备制度，系统掌握中央直属大中型项目的概算执行情况、实物工程量完成情况和工程形象面貌进展情况。
5. 综合统计工作
围绕水利建设和规划计划中心工作的需要加强调查研究，针对水利热点、难点、重点问题开展有深度的统计分析。当前要重点分析研究国债投资等涉及规划计划决策的问题，力争提供有时效性、有预测性、有数字、有情况、有评价、有建议的统计报告，使统计工作成为编制规划、制定计划的重要依据。进一步加强统计基层建设和基础建设，加强统计业务培训，提高统计人员的业务素质，不断提高统计工作能力和水平，确保完成各项水利统计任务。不断改善水利统计工作的软硬件等基础设施条件，进一步推进水利统计信息化建设步伐。
6. 加强队伍建设
要认真落实温家宝副总理2002年12月在全国计划工作会议上对规划计划人员提出的三项要求：一是要努力提高对经济形势的预测能力和洞察力，科学地研究和及时提出各项水利规划计划工作预案；二是要善于把握全局，努力提高工作的综合能力和协调能力；三是要着力提高规划计划队伍的业务能力和思想水平，廉洁从政，执政为民。发扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，牢固树立法制和服务两个意识，真正实现综合素质和工作质量的全面提高，确保各项水利规划计划工作的顺利完成。
（作者为水利部规划计划司司长）
责任编辑 王晓平 |
