李 平 李克荣 郭路祥
近年来，随着国家投资政策重点向大型骨干工程转移，特别是我国加入ＷＴＯ、农村实行税费改革和逐步取消“两工”的新形势，对过去传统的农田水利建设组织形式带来很大冲击。要实现水利建设的持续发展，就必须改革水利建设投资机制，积极引入市场经济机制，本着有利于调动群众的积极性，有利于加快水利建设步伐，有利于加强工程管理的原则，制定和完善发展民营水利的优惠政策和激励机制，充分调动社会各界和广大群众的积极性，大力发展民营水利，走民建、民有、民营，“小农水、大水利”的发展之路。临沂市在近几年的农村水利建设中，立足当地实际，积极探索，在发展民营水利方面，已取得了成功经验，走出了一条适应当前形势要求和山丘区特点的农村水利建设的新路子。
截至目前，全市发展民营水利工程9.71万处。其中，原有国家或集体工程改制为民营水利工程4.23万处，回收资金1.7亿元，新建各类民营水利工程5.48万处，投放资金达2.8亿元。
一、发展动因
1．自然条件适宜发展民营水利
临沂市是一个典型的山区农业大市，山丘多、河谷多，地表水比较丰富，特别适宜兴修投资少、见效快、工期短、易操作、好管理的水池、水窖、谷坊、塘坝等小型拦蓄工程。过去由于受体制的限制，农民有钱不敢投，而国家又顾及不到。通过土地延包政策的实施和小型水利工程产权制度改革，为发展民营水利提供了广阔空间和政策保障。
2．体制迫切需要改革
新中国成立以来，临沂市集资建设各类小型水利工程４万余处。已运行多年，老化、退化、失修严重，地方财政困难，无力拿出足够资金维修；同时随着农村经济体制的改变，使水利建设和管理之间的矛盾越来越明显。表现在：一是权责不明，二是利益分配不均，三是没有树立起水是商品的概念。因此，只有改革管理体制，才能充分发挥农民群众管护工程的主动性和能动性。
3．土地延包政策和农业种植结构的调整，迫切需要“当家水”作保障
土地延包30年不变政策的实施，使农民吃了“定心丸”，舍得投资在责任田里建设水利工程；而种植结构的调整，必须有充足的水源作保障，利益的驱动又进一步促使农民群众自觉自愿地投资建设自己的“当家水”。
4．具备了发展民营水利的条件
通过发展民营水利，农民得到了实惠、尝到了甜头，对水利重要性的认识不断提高，具备了发展民营水利的思想基础。同时，随着党的富民政策的贯彻实施，特别是农村实行税费改革后，农民的负担减轻了，拥有了更多的富余资金，也具备了发展民营水利的物质条件。
5．发展民营水利是大势所趋
农村税费改革后，使用“两工”数量受到限制，靠农民集资建设更不可能，特别是今后全部取消“两工”后，集体建设水利工程要全部依靠政府投资。在现有条件下，对那些政府无力投资或投资不足且非干不可的水利工程，就必须转变政府行为，放手大胆地让农民群众去投资投劳建设。只有这样，才能解决政府投入不足的问题、集体想建建不了和建了也管不了的问题以及受“两工”限制的问题。
二、主要做法
1．以点带面，循序渐进
临沂市在民营水利的发展中，采取先试点后推广，由小及大，先易后难的方式，积极稳妥地进行。发展过程大致可分为两个阶段。第一个阶段为小型水利工程改制阶段。1997年3月，市政府出台了《关于小型水利工程产权制度改革的意见》，在全国率先开展了小型水利工程产权制度改革，使小型水利工程走上了“民建、民有、民营”的路子。第二个阶段为民营水利全面发展阶段。2002年8月份，市政府出台了《关于大力发展民营水利的意见》，使民营水利进入了新的发展阶段。这一阶段和民营水利发展的初期相比，有四个方面的突破。一是在民营水利范围和种类上，突破了工程级别和类别，不分大型、中型、小型，不分水利、水保、水电、水产，只要符合规定，经同级政府批准后，都可以民建、民有、民营；二是突破了集体与个体的区别，把民营水利纳入总体规划，给予计划列编，资金扶持，施工指导，检查验收；三是突破了主体身份，投资建设的主体，从农民扩大到社会各界；四是突破了“两工”的使用方向，在尚未取消“两工”的情况下，用于民营水利的工日可以抵顶个人承担的集体“两工”。
2．政策引导，积极推动
为推动民营水利的快速发展，市、县、乡三级普遍指定了激励扶持政策，拿出部分财政资金作为启动资金，按照“先干后补，大干大支持”的原则，对民营水利进行扶持。蒙阴县为扶持民营水利的发展，先后制定出台了多个文件和优惠政策，对民营水利工程产权、资金投入、土地占用等方面作了明确规定。该县野店镇本着“你建设、我服务，你投入、我补助”的指导思想，对民营水利工程建设实行了每立方米砌体补助50ｋｇ水泥的激励政策，充分调动了群众大干水利的积极性，几年来发展民营水利工程8000余处。据统计，1998年以来，市、县、乡财政共拿出资金3000万元，用于补助和奖励，极大地促进了民营水利的发展。
3．统一规划，加强指导
为保证民营水利工程充分发挥效益，各级政府和相关部门在民营水利建设中，注重加强了统一规划，根据具体情况，科学合理地确定工程的形式和规模。同时，对各类民营水利工程建设，按照工程投资的数额和防汛重点程度，实行市、县、乡三级审批。对已审批立项建设的工程，根据工程规模和要求，水利部门及时安排技术人员从工程设计、施工指导和竣工验收等方面，实行全方位服务，确保工程质量和效益的发挥，最大限度地保护投资者的合法权益。
4．依法管理，明晰产权
在民营水利发展过程中，县、乡两级以司法部门为主，提供各方面的法律咨询、公证服务，特别在合同的签定和执行方面，根据出现的新情况、新问题，及时按照《合同法》的规定进行规范，谁投资、谁拥有、谁收益，从而极大地推动了广大群众建设与管理的积极性，有利地促进了民营水利的健康发展。
5．因地制宜，灵活多样
在发展民营水利的过程中，各级注重因势利导，坚持因地制宜，适合什么发展形式就采取什么形式，概括起来主要有五种模式。一是竞价拍卖。即将国家或集体原有或新建的水利工程，经过公开竞标，直接拍卖给个人或其他经济组织，拍卖后的水利工程，其产权、所有权、经营权归购买者所有，允许继承和转让，但禁止随意变更工程用途。二是承包经营。对国家或集体暂时不宜拍卖的水利工程，在所有权不变的情况下，采取租赁承包的形式转为民营，自负盈亏。三是个人建设。按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁收益”的原则，在统一规划的基础上，由农户独资兴建、经营水利设施。四是股份制工程。对一家一户办不了的较大型水利工程，由多方共同建设、共同经营、按股收益。这类工程主要有联户建工程和按股投资企业化经营的工程。五是合作制工程。由农户自愿结成经济联合体，共同投资建设工程，规模化发展农业经济。不论哪一种形式，由于产权十分清晰，都较好地调动了农民群众和社会各界投资建设水利工程，管好、用好水利工程的积极性。
三、主要成效
1．较好地实现了群众在水利建设投入上“要我干到我要干”的转变
短短几年间，通过发展民营水利，群众看到了实实在在的效益，认识提高了，观念转变了，由过去的“要我干”转变为现在的“我要干”，自觉投资投劳兴修水利的积极性空前高涨，形成了家家上项目、户户搞建设，“小农水、大水利”的建设格局。过去将钱用于建房娶新娘，现在却把钱投到了水利建设上。在有的山丘地区相亲甚至不看是否有新房，而是看是否有水利工程，水利工程已经成了富裕的象征、身份的象征。群众形象地说：“蓄水如存钱，用水如取息”。费县大田庄乡武圣堂村村民岳立堂1996年修建了第一座拦水坝，通过调整种植结构，当年实现了脱贫，就将这个坝命名为脱贫坝，第二年和第三年又分别投资建起了两个坝，分别命名为致富坝、小康坝。在群众看来，搞民营水利工程是为了自己，投资再多也不认为是不合理负担。一系列事例表明，只要群众认识提高了，不仅能积极投资建设小型水利工程，而且也能建设大中型的水利工程，并能管好、用好。
2．工程管理得到加强，工程效益不断提高
由于民营水利工程是农民的私有财产，群众千方百计去管护好，从而做到了建设与管理并重、专管与群管相结合，彻底解决了长期以来集体想管管不了、管也管不好的老大难问题，确保了工程寿命和效益的发挥。全市有效灌溉面积从1997年起连年递增，已由当年的33.1万ｈｍ2增加到目前的38.9万ｈｍ2。
3．有利于促进节约用水和水资源的有效利用
民营水利政策实施以后，经营者对工程使用管理的责任心明显增强，为扩大水源工程的灌溉能力，提高灌溉效益，大都采取节水措施。同时，由于打破了过去的“大锅水”，自家的水自己用或实行有偿供水，进一步增强了家家户户节约用水、科学用水的自觉性，有力地促进了节水工作在广大农村的普及和推广。
群众还立足实际，采取截、拦、蓄、引并举的措施，千方百计拦蓄和挖掘当地水资源潜力，既最大限度地发挥了水资源的效益，保持了水土，又节约了电力和能源，增强了农业抗御自然灾害的能力。临沂市在连年大旱、2002年又遭遇百年大旱的情况下，民营水利发展较好的地方，虽有旱象，却无旱灾，农村经济保持了持续增长的势头。
4．加快了农业种植结构调整步伐，促进了农业增效和农民增收
目前，全市已经形成了南粮、东油、西北林果的农业种植格局，并且培植了蔬菜和果品两大优势产业和以花生、蔬菜、果品、黄烟、桑蚕、柳条、金银花、板栗、茶叶为主的十大特色农产品基地。2001年全年粮食作物种植面积74.4万ｈｍ2，经济作物花生种植面积14.1万ｈｍ2，果、茶、桑园总面积达到22.0万ｈｍ2，瓜菜种植面积达到13.1万ｈｍ2，粮经比例由计划经济时期的8∶2，现在达到6∶4。通过种植结构调整，使农民收入成倍增加，农村经济不断增强。
5．形成了社会经济新的利润增长点
临沂市发展民营水利的政策吸引了大量社会资金，使民营建设成为了新的利润增长点。蒙阴县张店镇尹氏集团，采取集资入股、风险共担、按股分红的股份合作形式，自1998年起，先后投资100多万元，对近150ｈｍ2荒山进行山水林田路综合开发。先后建起了2座拦水坝和6个蓄水池，总蓄水量达7.2万ｍ3，既解决了生活用水，也解决了生产用水，产生了显著的生态效益、社会效益和经济效益。截至目前，已获得直接经济效益20多万元。
6．密切了干群关系，促进了农村稳定
在民营水利工程建设与管理中，干部和群众的关系由原来行政命令式的领导和被动服从的关系，转变为服务和被服务、扶持和被扶持的关系。上级的扶持和干部的付出透明度高，扶持服务对象明确，群众受益直接。上级的政策扶持、资金扶持和技术服务，对群众在民营水利建设中存在的资金和技术缺乏等问题来说，无疑起到了雪中送炭的作用，从而使干部群众在发展水利、促进农村产业结构调整、实现农民增收的问题上，心想到了一起，既促进了干部作风的转变，又密切了干群关系，提高了党和政府的威信。费县大田庄黄土坡村“三联农水合作社”建设的青龙崮拦水坝，尽管投入较大，但代表了全村群众的意愿，该坝被命名为干群“连心坝”，村、支两委威信得到了很大提高。
四、民营水利在现阶段的发展中存在的问题
从当前的实践看，民营水利的发展方向是值得充分肯定的，取得的效果十分显著，但也还存在一些问题。主要表现在：一是发展不平衡。水利工程建设在确定了规划之后，还受认识水平和经济基础两种因素的制约。当前由于群众认识程度和经济条件各不相同，在投入建设的力度上有着明显的差别。二是对水资源的利用不均衡。水的资源性决定了水利工程建设受地理位置限制较大，在民营水利发展中，工程建设采取的是一次建设、投入优先的原则，谁先投入、谁先建设，由于适宜建工程的位置是有限的，行动早的就拥有了水利工程的建设权和水资源的经营权、使用权，对这一水域的资源形成了垄断，行动晚的也就失掉了相应的权利，造成了社会性的水资源在分配上的不公。三是管理水平参差不齐。民营水利经营者在工程管理上尽管尽心尽责，但是由于文化层次不同，特别是缺乏专业的水利工程管理意识，管理水平低而不齐，工程的综合效益不能很好地发挥。这些问题的发生，在民营水利发展的初期是不可避免的，随着民营水利的逐步发展和经营，这些问题将会逐步得到解决。
（作者单位：李平为山东省水利厅，李克荣、郭路祥为山东省临沂市水利局）