黄江涛
摘要 财政国库支付制度变迁存在成本没有合理转移的问题。制度变迁的成本主要有资金成本和管理成本，这些成本在变迁前是由财政部门承担，变迁后由财政部门、主管部门、建设单位和用款单位共同承担。在零交易费用的情况下，成本可以通过市场方式自动地转移并形成最优承担状态。在正交易费用的情况下，成本不能通过市场方式自动地转移，从而导致成本承担方使用非市场方式弥补成本，而市场方式弥补成本，而非市场方式配置资源的效率是十分低下的。为提高资源配置的效率，应尽量完善制度，降低交易费月，使用市场交易进行资源配置。
关键词 制度变迁 成本 交易费用 产权 资源配置
一、问题的提出
自财政国库支付制度于2001年下半年实行改革以来，社会各界对这一制度变迁给予了充分的关注，尤其是试点六部委(院)的经济工作者们，结合实际工作情况进行了一定程度的研究，提出了许多问题及建设性的意见，财政部也进行了广泛的调查，针对实际出现的情况进一步完善了制度，解决了一些现实困难。2002年国家准备加大财政国库支付制度改革的力度，将实行财政国库集中支付的范围推广到23个部委。从这一政策导向分析，经过1年的试点工作，这项改革已成熟到可以大范围实施的程度了。还需要进一步探讨的是，这一制度变迁是否已成熟到解决了所有的或退一步说大部分的问题了呢?如果还有问题没有解决，会是什么问题?问题的重要性有多大?应如何解决这些问题?
二、财政国库支付制度变迁的成本
在进行深入分析前，有必要假定一个理论前提，即财政国库支付制度变迁从福利经济学意义上来说是有效率的。也就是说，假定这一制度变迁降低了交易费用，从而更接近帕累托最优。这样假定的好处是可以抛开规范研究，不去探讨该制度变迁本身的对错，而仅从实证的角度去分析其实际的运行情况，因而剔除了许多不确定因素。
为便于分析财政国库支付制度变迁成本的变化，我们以水利工程建设市场为基础建立一个简单的模型。假定一个水利工程的建设管理层次共有四级，即财政部门A、主管部门B、建设单位C及用款单位D，制度变迁前财政资金的流通形式为A→B→C→D，制度变迁后财政资金的流通形式为A→D。在这个简单的模型中，涉及到的成本主要有两类，一是资金成本，二是管理成本。
资金成本是指一个组织为筹集资金而付出的全部成本以及失去资金而产生的机会成本。上述模型中，制度变迁后的资金成本存在于B、C、D这三层组织中。在B、C中，原制度下会有部分沉淀资金，制度变迁后，这部分资金汐有了，因而产生机会成本。一个简单的例子是，建设单位在原制度下可获得利息收入，制度变迁后这种机会丧失在D中的资金成本主要是为获得资金而发生的成本。原制度下D可以很快就获得资金，制度变迁后，由于审核环节增加、网络技术落后等原因，D获得资金的时间明显滞后，在这个滞后的时间里，D必须从其他渠道筹集资金，从而要付出利息、筹资费用等，这就是D的资金成本。
管理成本则是指为适应制度变迁而必须加强管理所带来的费用，比如硬件(计算机、网络等)购置费、人工费、差旅费等。A、B、C都增加了管理成本，A专门成立了支付局，B、C一般也成立了机构或配置了专门人员从事该项工作，有机构就会有庞大的运行费用；另外由于网络技术不发达，全国各地的B、C还要经常到A去报送资料从而发生巨额差旅费。
财政国库支付制度变迁中存在的资金成本及管理成本改变了原有的利益格局。在制度变迁前，资金成本由财政部门承担，变迁后资金成本转移到了主管部门、建设单位和用款单位；管理成本是新增加的一部分成本，这部分成本可以由制度变迁后财政部门减少的资金成本来弥补，从纯成本的角度上看，这部分成本也相当于从财政部门转移到其他部门。正是由于利益的改变引起了利益集团对制度变迁的抵触情绪，这种抵触情绪在实际的工作中已经产生了一些破坏性影响，比如水利工程建设中存在部分虚报工作量以求资金尽早到位的情况。决策当局也许对此尚未充分重视，至少是到目前还没有着手解决这些问题。
三、零交易费用下的成本
当交易费用为零时，制度变迁中的成本问题可以得到很好的解决。在零交易费用理想的新古典经济环境中，财政国库支付制度变迁所产生的资金成本及管理成本可以通过市场交易调整至最优的承担状态。
先看资金成本，仍借用上述简单制度模型。制度变迁后，在零交易费用的情况下，B、C会发现自己产生了机会成本，于是B、C就与A进行谈判，提出由A给予一定的补偿，A也会清楚地知道B、C是否的确有损失或损失程度到底有多大，从而确定给予正好弥补B、C损失的补偿；同样地D发现自己增加了资金成本，就会与C进行谈判，提出由C给予相当于筹集资金所需的全部成本的补偿，当然C本身没有资金，于是C与B、B又与A进行谈判，要求给予补偿，A当然也知道应补偿多少，于是交易成立，经济状态趋于均衡。
管理成本的情况也是一样的，在零交易费用的情况下，A知道A、B、C所需要的人工、购置等费用，从而可以及时确定给予A、B、C的补偿，而这些补偿又恰恰弥补了A、B、C所增加的管理成本，于是经济状态也趋于均衡。
如果是在制度变迁后D才与C签订合同，D可以更好地运用市场交易的方式如招标投标将资金成本内部化。当D进行投标时，他们会考虑到而且能准确地计算出这一相对于原来增加的资金成本，因而会在投标报价中增加相同金额的合同价款，这部分增加的合同价款正好可以弥补增加的成本，经济自然地就处于高效率的均衡状态。
正是基于此，新古典经济学才认为经济政策是无效的，自由的市场会自动实现资源的最优配置。
四、制度变迁中正的交易费用零交易费用
只是一种理想状况，现实中的交易费用都是正交易费用。一旦引入了正的交易费用，财政国库支付制度变迁的成本问题就不能自动地由市场法则完全调整了。在上述简单制度模型中，制度变迁后存在的交易费用主要有：重新谈判费用、信息获取费用、修正制度费用。
1．重新谈判费用
在分析零交易费用的情形时，我们指出了重新谈判是进行交易的有效手段，但实际上由于重新谈判费用的存在，交易并不能顺利进行。财政国库支付制度发生变迁时，D由于增加了资金成本而向C提出补偿，C自身并无资金，又必须通过向B及A的谈判才有可能达成交易，如果考虑一个层次更多一些的模型，往往需要经过许多次的谈判才能形成交易，这其中的谈判费用是相当高的。另外，一个不容忽视的、甚至可能是更为重要的因素是，就D所增加的资金成本而言，由于B、C为D争取补偿需要付出成本，而D得到补偿后B、C并不能得到利益，所以B、C与A本身并无进行谈判的动机，由于制度垄断的存在，D要获得补偿，更多的可能要靠寻租活动。将寻租成本计算到谈判费用上，恐怕谈判费用已大到足够阻止交易发生的程度了。
2．信息获取费用
由制度变迁所带来的资金成本及管理成本到底有多大?A必须有充分的信息才能计算出这些成本从而确定给予B、C、D多大的补偿。要获取这些信息是一件既费时又费力的工作，特别是B、C有隐瞒信息的动机即愿意多报增加的费用额，更是极大地增加了信息费用。
3．修正制度费用
即使A能获取充分信息，并重新进行了谈判，确定进行交易，最后也还有个修正制度的问题。对D而言是修改合同条款，对B、C而言则可能是修改概预算定额，这些也需要费用，至少包含部分“菜单成本”，目前概算定额标准明显偏低却一直没有修改就是一个现实的例证。
对D而言，考虑制度变迁后D才与C签订合同的情况，交易费用会有所不同。此时重新谈判的费用不存在了，因为D已将资金成本内部化，计算到合同价款中，因而不需要重新谈判；修正制度的费用也没有了，因为合同本身已考虑到增加的资金成本，不需要再修改合同。但是，信息获取费用却是无处不在。D如何才知道自已会增加多少资金成本呢?由于客观的因素(如水文、地质情况变化等)导致每次用款申报时用款进度无法预计，主观人为的因素(如监理人员、建设管理人员或主管部门工作人员有意或无意拖延用款申报)导致资金从申报到最终到账的时间不可能确定，就是再精明的会计师也无法计算出具体的金额。
由于正的交易费用的存在，财政国库支付制度变迁增加的成本不能通过自由市场得到弥补，“看不见的手”此时部分失灵。
五、不同产权安排下的成本
科斯已经证明，在零交易费用情况下，产权的安排不影响资源配置的效率，这就是著名的“科斯定理”。在财政国库支付制度变迁中，可以将避免承担成本的权利视为一种产权，那么这种产权是给财政部门(A)，还是给主管部门(B)、建设单位(C)或用款单位(D)，在零交易费用的情况下都是不影响资源配置效率的。前面分析了在零交易费用下的成本能够通过市场交易形成最优的承担状态，这种最优承担状态是指：不论承担成本的产权如何改变，一是总的成本并不增加或减少，因为制度变迁前财政部门减少的资金成本正好等于其他部门增加的资金成本加上增加的管理成本；二是对成本承担各方而言，自身所承担的成本也不因产权的改变而改变，因为成本承担各方能通过谈判、重新签订合同、修改制度等行为合理地弥补增加的成本或转移减少的成本。
这类似于“科斯定理”的具体应用。 在零交易费用的情况下，财政国库支付制度变迁中出现的成本问题无非是成本的转移问题，变迁前的成本在财政部，变迁后成本转移到了主管部门、建设单位和施工单位。这种转移又可通过市场交易实现再转移，从而最终形成的均衡是，各部门变迁前后的福利是相等的。
现实的情况却是，由于存在正的交易费用，不同产权安排下的成本问题难以通过市场交易达到最优配置。国库支付制度变迁后，成本承担各方只有在花费了相当于交易费用额度的费用后才能形成交易，由于交易费用的不确定性，比如D不知道在开支了交易费用后能否得到成本合理的转移，成本承担各方可能会选择非市场交易的方式来弥补成本。经济学家已经证明，一旦使用了非市场交易的方式来配置资源，效率一定是低下的。由此可见，一旦引入了正的交易费用，不同的产权安排会影响到资源的配置效率。这一结论在经济学界被称为“科斯第二定理”。
六、交易费用的降低
前面的论述无非说明了，要是没有交易费用，财政国库支付制度根本就没有必要变迁。因为就资源配置效率而言，变迁前后引起的改变是成本的承担者发生改变，而这种改变只是一种成本的转移，通过交易可以实行再转移，从而成本的承担者在变迁前后所承担的成本并无改变。简单地说，制度变迁的成本问题可以通过交易这个通道实行自由转移，从而制度变迁并不改变成本的承担效率。但是正的交易费用却堵塞了这个通道，使得成本不能在通道中自由、无磨擦地转移，因而改变了成本的承担效率，影响了资源的配置。
按照新制度经济学的思想，交易费用越小的经济制度越是好制度。在这一思想的指导下，经济学家们对一些基本的经济制度作了规范的分析，取得了较多的成果，尤其值得一提的是南斯拉夫经济学家平乔维奇通过对市场经济制度与计划经济制度的比较分析，得出了计划经济制度的交易费用远远高于市场经济制度的结论，为计划经济国家向市场经济制度过渡提供了理论依据。我们已经假定，财政国库支付制度的变迁是有效率的，所以就没有必要去比较制度变迁前后交易费用的大小。关注的重点应该放在变迁后的交易费用上。如果说财政国库支付制度变迁是有效率的，那么至少这一制度还可以更有效率，因为制度变迁后的交易费用仍然很高，毫无疑问可以再降低一些，从而更进一步提高效率。
财政国库支付制度变迁后的交易费用不是能不能降低的问题，而是如何降低的问题，而如何降低，其实是比较简单的。对于重新谈判、获取信息和修正制度等费用，任何一个经济工作者都能提出许多降低费用的方案。有专家提出过废除概算定额制度，笔者也曾从另一个角度提出建设单位实行契约管理等等，都是降低交易费用的途径。问题的关键仍然是，大多数强制性变迁制度的完善，“做”的难度大于“如何做”。
七、结 语
笔者参加了财政国库支付制度变迁在水利行业试点工作相关配套制度的起草，又具体执行了制度变迁的实施工作，陪同财政部官员检查了制度变迁的实施效果，因而对这一制度变迁有一些认识。笔者认为在零交易费用下，改革成本由谁承担不影响资源配置效率，因为成本的无磨擦转移可以自动达到最优配置，正如完全竞争的自由市场可以解决资源最优配置一样。但是，由于存在正的交易费用，我们不能不考虑成本的承担问题，不同的成本承担方式会产生不同的经济绩效。在制度已经变迁的情况下，最为务实的思考方式不是评价制度变迁是否降低了交易费用，而是考虑制度变迁后如何更进一步降低交易费用。
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(作者单位：水利部长江水利委员会经济财务局)