水利部长江水利委员会主任
蔡其华
长江治理开发是一项宏伟浩大的系统工程，国脉所系、惠及千秋。必须善于在实践中不断总结经验，不断深化对客观规律的认识，确保在重大战略问题上作出正确决策。2002年10月1日实施的新水法，明确了流域机构的法律地位，明确了水资源统一管理并采取流域管理和区域管理相结合的新型管理体制，对流域机构提出了新的要求。
众所周知，三峡工程将于2009年全面建成，南水北调一期工程将在2010年以前建成通水。从现在起，两大工程均将以每年100亿元左右的投资强度进行建设。当前和今后一个时期，长江水利委员会必须认真研究三峡枢纽调度管理、南水北调工程建设与管理、长江口综合整治开发和流域管理体制等重大问题。
一、关于三峡枢纽运行管理的目标定位问题
在中国长江三峡工程开发总公司及参建各方的共同努力下，三峡工程建设正在按计划如期进行，预计2003年6月开始初期蓄水，随后永久船闸通航、首批四台机组发电。解决好三峡枢纽运行管理的目标定位问题，无论是对于三峡工程实现预期效益，还是对三峡工程建成后的长江水资源开发利用与保护，都有直接而深远的影响。
三峡工程是水电工程，更是防洪工程和生态工程，这是我们规划三峡、设计三峡、服务三峡的认识基础。今后的调度管理，必须坚持“发电服从于防洪、服从于生态”的原则，采取行政、经济、法律和科技的各种手段，确保三峡工程扬长避短，永续利用，以实现综合效益最大化。
发电服从于防洪、服从于生态，就是要把保障流域防洪安全作为运行管理的主要控制目标，就是要把维系良好生态包括三峡水库有效库容长期发挥作用、中下游河道河势河床长期保持稳定作为调度管理的主要控制目标。
防洪是长江治理开发的首要任务，三峡工程是长江防洪的首要控制性工程。三峡工程的防洪调度，必须从整个防洪系统出发，在全面考虑堤防、分蓄洪区、河道整治及干支流水库等作用的基础上，针对不同的洪水组合，进行合理的防洪调度，实现长江防洪规划赋予三峡工程的防洪任务。三峡水利枢纽工程的防洪调度方案，应按照“由近及远、适度超前、逐步完善”的原则，按照围堰发电期、初期运用期和正常运用期三个阶段分别研究和编制。目前，长江水利委员会正在抓紧开展初期运用期和正常运行期的防洪调度方案研究工作。特别是对正常运行期的防洪调度，需要在以往对荆江河段和对城陵矶附近区补偿这两种调度方式研究的基础上，深入研究不同类型的典型年洪水及各种可能发生的洪水遭遇、水库调度对中下游地区的影响、水库泥沙淤积、上游及下游区间洪水预报、中下游河道冲淤变化、防洪调度及实时运用方式、防洪调度方式对水库淤积和移民及其他方面影响等问题。抓紧开发以三峡工程为主体的长江中下游防洪调度模型，包括与蓄滞洪区、其他重要水库的联合运用方式等，为方案的制定提供科学依据。与此同时，建立和完善水情自动测报、洪水预报、水情和泥沙实时监测系统。
三峡工程对库区的影响集中表现为库区的移民环境容量、水环境承载能力和水库泥沙的淤积以及可能诱发的地质灾害等问题，对中游的影响集中于清水下泄对河道的冲刷、江湖关系的变化上，对下游的影响集中在河口的生态环境上。泥沙数学模型研究成果表明，三峡工程建成后，长江中下游水沙情势将发生变化，虽然长江中下游总体河势不会有重大改变，但是局部河势、河床形态，甚至河型均将发生不同程度的调整，有的河段变化可能还很剧烈。下荆江河段最大冲刷深度预计5ｍ左右，冲刷最远可达安徽大通。干流某段河道的冲淤变化，还可能使其他江段以及部分内湖出入流状况发生变化。这就是人们常说的“一湾变，湾湾变”。必须加大长江中下游干流河道治理力度，抓紧实施荆江河段等中下游重点河段河势控制工程。加强蓄水运行后的河道观测工作，进一步研究三峡及其上游其他枢纽工程的兴建对中下游河道的影响问题，为减轻和消除不利影响提供依据。
毋庸置疑，三峡工程还要充分发挥其经济效益和社会效益，实现综合效益最大，迫切需要建立权威、科学、高效的管理体制，必须按照新水法尽快制订《三峡水库管理条例》，拟定三峡水库管理的总体目标，明确各项管理职责的责任主体。流域管理机构要切实依法履行职责，切实做好三峡水库防洪调度、水资源保护、水土保持等管理与监督工作。
具体措施：一是加强防洪调度管理，明确调度权限。建立实时调度中的信息通报、命令下达、执行、反馈机制，国家防总或者国家防总授权长江防总下达调度命令，枢纽管理单位应严格执行并及时反馈执行情况。二是加强三峡库区河道管理。按照《防洪法》等有关法律、法规的规定，库区工程项目立项时，其工程方案应报送水行政主管部门审查同意。三是实行流域管理与区域管理相结合的水资源保护体制。应尽快组织编制三峡库区水资源保护实施计划，并区别轻重缓急，抓紧实施。进一步加大三峡水库水资源保护基础研究。四是加强三峡枢纽及库区水土流失重点防治工程。强化水土保持监督执法，开展长江流域坡面泥沙输移特征研究，从根本上弄清长江泥沙与上游水土流失的关系，弄清长江流域上游产沙机理。五是加强水库消落区的管理。综合研究水域利用方式，加大地质灾害预防监测力度。
二、关于南水北调中线工程建设管理体制问题
南水北调工程终于开工了。这就意味着，从现在开始，我们不但面临着艰巨的建设任务，而且面临着更为艰巨复杂的管理问题。要建好、管好南水北调工程，作为流域机构必须认真研究建设管理体制问题。我们的基本认识是：南水北调中线工程是当今世界最大的水利基础设施，具有经济效益、社会效益和生态效益，实行统一建设、统一管理和统一调度的体制，由流域机构按照现代企业制度组建南水北调中线工程项目法人，将工程的建设管理与运行管理统一起来，有利于实现综合效益最大化的预期目标。
从工程属性来看，南水北调中线工程是供水工程，是水资源配置工程，更是生态工程，需要流域机构的统一调度管理。水资源在经济社会发展中具有特殊重要的地位，水资源的配置不可能完全由市场来实现，必须在一个流域或跨流域实施宏观调控。南水北调中线工程不同于一般的供水工程，不能完全依靠市场机制平衡供求双方的矛盾，特别是当南北丰枯同时遭遇时，只有通过统一调度，才能确保工程的正常运行，最大限度地满足供求双方的需要；南水北调中线工程不同于一般的水资源配置工程，由于涉及沿线五省、直辖市的切身利益，涉及长江、淮河、黄河和海河四大流域，涉及生活、生产、生态和环境用水，涉及城乡之间的用水关系，涉及北调水与当地水的联合调度与运用，单纯依靠一个企业，无法协调这些矛盾，只有整体考虑调水区、受水区的实际需求，才能制定合理的水量分配方案，实现水资源的优化配置；南水北调中线工程也不同于一般的生态工程，由于不仅关系到黄淮海流域的生态恢复，还关系到汉江流域的生态保护，同时还承担相应的防洪义务，只有通过统一调度与管理，才能保障防洪安全，保护水环境。
国家在重要江河设立的流域机构，根据法律授权和行政授权，具有流域水资源统一管理的职责，在南水北调中线工程这样的重大战略性基础设施的建设管理中，具有不可替代的作用。健全的流域机构在处理各方利益关系问题上，能够保持超然的态度，从流域经济社会全局出发，统筹协调上下游、左右岸、不同行政区间、不同部门间的利益；能够实行工程运行调度和流域水资源统一管理有机结合，调水水量、水质有效保证和水资源科学利用相结合，法律、行政手段和市场机制相结合，充分满足经济发展用水、城乡生活用水、防洪安全、生态环境用水等多种需求，确保工程综合效益最大化，实现流域水资源合理利用和优化配置。
从调度运用特点看，长江在南水北调工程中的水源地位和作用，客观地决定了流域机构在中线工程建设管理中的主导地位和作用。长江是南水北调工程东、中、西线的水源地。在长江流域，中线工程的调度管理与长江流域的水资源合理配置和统一管理更有不可分割的联系，水源工程的调度管理直接关系到中线工程的成败，关系到能否实现中线工程的多目标综合效益。在社会主义市场经济条件下，流域机构在工程建设与管理中的主导地位和作用，必须通过“按照现代企业制度组建工程项目法人”体现出来。流域机构通过控股的方式，在股份公司中起主导的作用，并与全体股东一起，一方面实现公司的自主经营和自我发展，另一方面实现对跨流域水资源的统一调度管理，从而实现中线工程的综合效益。
从现有法律授权与行政授权来看，流域机构可以成为南水北调中线工程的项目法人。新水法规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。2002年9月国务院办公厅转发国家体改办关于《水利工程管理体制改革实施意见》中规定：“对国民经济有重大影响的水资源综合利用及跨流域（指全国七大流域）引水等水利工程，原则上由国务院水行政主管部门负责管理”。2002年4月中央编制委员会办公室中央编办发〔2002〕39号《关于印发〈水利部派出的流域机构的主要职责、机构设置和人员编制调整方案〉的通知》中规定：流域机构“按照规定或授权负责具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的建设与管理，组建项目法人”；“按照规定或授权负责具有流域控制性的水利工程、跨省（自治区、直辖市）水利工程等中央水利工程的国有资产的运营或监督管理”。
从国外同类工程的成功实践来看，大规模的跨流域调水工程，应当实行规划、设计、建设与管理一体化的体制。即使在市场经济非常发达的国家，例如美国，对于大规模的跨流域调水工程，也充分发挥水资源管理机构的作用。美国加利福尼亚州北水南调工程是将萨克拉曼多流域的水调到圣华金流域，年调水量约50余亿ｍ3 ，人工开凿的总干渠全长1040ｋｍ。1959年州议会通过立法将此工程的规划、勘测、设计、建设、管理的重任交给流域水资源管理机构——加州水资源局。工程建成以来发挥了巨大的社会效益与经济效益，使南加州这个近乎沙漠的地区发展成为世界知名的高新技术产业、旅游业、农业、科学文化中心。从加州调水工程可以看到，授权健全的水资源管理机构，完全能够胜任工程的建设与管理。
综上所述，在同等条件下，以流域机构为主组建南水北调中线工程项目法人，有利于更好地落实流域综合规划，更好地贯彻中线工程的设计意图，降低工程投资和公司组建成本，最大限度地实现中线工程的综合效益；有利于在工程的运行管理阶段，更公正地调处省际水事矛盾，全面实现该工程的各项功能和综合效益，实现跨流域水资源的统一调度管理和优化配置，实现南北两利、五省市多赢的目标；有利于协调各利益主体之间的经济利益关系，建立适应市场经济要求的水利国有资产运营管理体制；有利于顺理成章地解决长期以来一些水利项目中央投资出资人代表主体缺位问题，符合我国对重点工程实行强有力行业管理的惯例；有利于国有资产的保值增值，可有效地解决中央投资的水利项目目前在投资决策、投资责任、投资管理与调控、投资风险约束机制、投入产出、项目法人责任制等方面的问题。
三、关于长江口综合整治开发问题
长江口是我国最大的河口，通江达海，区位重要。但是，长江口一直处于三级分流、四口入海的自然演变状态，引发了一系列问题。
随着以浦东开发开放为龙头的长江三角洲地区经济社会的新一轮腾飞，长江口综合整治已经迫在眉睫。长江口的综合整治开发不仅需要解决的问题多，而且牵涉到不同地区和部门的要求，十分复杂。总的考虑是，以保护生态为主线，以稳定河势河床为前提，以保障防洪防潮安全为基础，以淡水资源的合理开发利用为关键，以满足航运要求为重点，以整治与合理围垦相结合为手段，充分利用已有的成果，引进国外的先进数学模型，结合自主开发的长江口水沙盐潮相互影响数学模型，将与兄弟单位共同创建世界水平的信息平台，抓紧开展相关研究，尽快提出综合整治规划及其专项规划，并择其条件成熟的应急项目先期实施。
当前，长江口综合整治开发规划的主要问题集中在河势控制、北支整治目标与整治方案、南支河段整治和滩涂的开发利用上。北支河段的整治，自然和社会因素较为复杂。据研究，北支整治就是要延缓或抑制北支自然淤积萎缩的趋势，尽可能减轻北支盐水倒灌南支，在较长的时期内维持北支的过水功能，并为将来北支的进一步整治开发利用创造有利条件。南支的河道整治就是要进一步加强徐六泾节点的控制作用，稳定南北港分流口，固定水下暗沙和活动沙洲，适当束窄河宽，妥善处理好南北支之间、上下游之间以及左右岸之间的关系。滩涂的围垦，把河道整治与河势稳定的要求放在首位，充分考虑生态环境保护，特别是湿地保护的要求，做到合理适度开发，实现围垦造地与湿地生态环境的协调发展，实现湿地环境的动态平衡。
四、关于流域管理体制问题
新水法的颁布施行，结束了分部门管理水资源的历史，标志着我国水资源统一管理时代的来临。新水法确立了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，明确了流域机构法律地位和职责。全面贯彻落实新水法，创新流域管理体制，迫切需要解决以下问题。
一是创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制。要划分事权，明确流域管理机构的宏观管理职能和直接管理职能。在宏观管理职能中，实行流域统一规划，统筹安排，宏观指导，监督检查的方式，实施流域的统一管理。如重大水事的检查、审查、审批及督办等，流域管理机构与地方水行政主管部门是行业管理关系。在直接管理职能中，对于流域水行政管理全局有重大影响和作用的控制性水利工程，不适宜由地方直接管理的重要河段或容易引起纠纷的省际重要边界河段，都由流域管理机构直接管理，包括对直管项目的审查、发证、水政监察和行政处罚等。
二是确立流域管理与区域管理相结合的水行政新关系。在流域水管理体系中，行政区域管理是其中的重要组成部分，不能将流域管理与区域管理分离开来或对立起来，而应当将二者密切地结合，在加强流域管理的同时，充分发挥地方政府和地方水行政主管部门的作用。在流域管理机构的直管河段，地方政府仍然有明确的相关职责，即配合流域机构管理的职责。因此，区域管理是流域管理的基础，流域管理又要更好地服务于区域管理，这是实行水资源统一管理的目的。而实现这一目的，就必须确立流域机构在流域水管理中的应有权威；确立流域机构的政策法规职能，加强流域的政策法规管理；确立流域机构对大中型水工程的审批责权或初审责权，加强流域大中型水工程的立项管理；确立流域机构对大中型水工程的质量监管责权，加强流域大中型水工程的质量监督和监理；确立流域机构的资金调度责权，加强流域的水利投入和资金调度管理；确立流域机构的工程调度和水资源管理责权，加强流域的防汛调度和水资源配置管理。
三是抓紧研究制订《长江法》。长江在我国经济社会可持续发展中具有十分重要的地位，长江治理开发和流域水资源统一管理涉及到19个省、自治区、直辖市和环保、林业、国土、交通、电力、水利等多个部门，上、中、下游情况各异，地方和部门利益关系错综复杂，需要制定专门的法律来统一协调，统一管理。
《长江法》应是实行流域统一管理的综合性基本法律，其主要内容包括：确立长江水管理的基本原则；确定流域水管理的相关主体及其责权利关系；按照地表水和地下水统一管理、水量和水质统一管理、取水用水与污水排放统一管理的原则，对长江规划、长江防洪、长江取水、长江调水、长江水保、长江土保、长江水政、长江水文、长江河道、长江堤防、长江边滩、长江蓄滞洪区等等方面的管理作出明确规定，特别是对长江控制性水工程的投资、建设、运行的统一管理给出明确规定，以求建立长江水治理、水开发、水保护的完善工程体系、非工程体系和社会保障体系。《长江法》与《水法》（修订）、《防洪法》等法规配套，将成为长江综合性水管理的主要法律依据。
四是加强流域管理发展模式的研究。近年来，建立综合性流域管理委员会的设想受到了不少专家学者的关注，并在实践中进行了一系列有益探索。例如，长江流域已经建有综合性的“水土保持委员会”和“长江防总”，均由各省、直辖市主要领导、分管领导及流域机构领导组成。国外大江大河流域可持续发展和水资源保护的成功经验表明，建立高效、权威并具有科学运行机制的流域管理机构，强化对流域水资源的宏观调控和重大决策权力，是实现流域综合开发治理的关键因素。