□ 庞进武 田克军 张康波
摘 要
1998大水后，长江流域开展了大规模的长江堤防工程建设，勘测设计任务异常繁重。面对前期工作的巨大压力，国家计委、水利部和沿江各省有关部门，根据长江防汛抗洪需要，统筹规划，突出重点，狠抓前期工作，满足建设需要，加强前期重大问题的协调、检查和监督，保障施工堤防工程建设的进度和质量。 1998年的长江大洪水举世关注、万众瞩目。大洪水之后，党中央、国务院对长江防洪工程建设极为重视，及时下发了中发〔1998〕15号文《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，以下简称“中央15号文件”），对长江流域防洪体系建设作了全面部署，迅速开展了以长江重要堤防建设为重点的长江防洪工程建设。
在水利部党组的正确领导下，水利部各有关司局、长江水利委员会和沿江各省水利部门紧紧围绕着保证长江堤防工程建设质量和进度的需要，抓紧落实了有关前期工作。
一、前期工作面临巨大压力
1．工作任务重
1998年大洪水后，安排在近期重点建设的长江堤防共8000余km，其中长江干堤工程29项，堤防总长3576ｋｍ；“两湖”（洞庭湖、鄱阳湖）堤防总长2273km；湖南“四水”湘江、资水、沅水、澧水、江西“五河”（赣江、抚河、信江、饶河、修河）及湖北汉江遥堤等重要支流堤防总长2048km；长江干流重要河势控制应急整治工程总长500km。
由于1998年大洪水之前，大部分长江堤防未纳入国家基本建设计划，前期基础工作非常薄弱，要开展大规模的长江堤防工程建设，勘测设计任务异常繁重。
2．时间要求紧
大洪水之后，长江堤防建设高潮来势迅猛。由于前期工作需要一定的工作周期，长江堤防的勘测设计进度一度不能满足工程建设的需要，特别是年度应急除险工程的前期工作更显滞后，迫切要求抓紧做好堤防加高加固的勘测设计工作，并尽快完成项目审批，以满足工程建设的需要。
3．协调难度大
1998年大洪水后，关于长江流域防洪体系，长江中下游防洪目标，长江堤防建设范围、内容和标准等问题争论较多；此外，长江堤防工程分为隐蔽工程和非隐蔽工程，利用了内资和外资，并且由长江水利委员会（以下简称“长委”）和沿江各省共同建设，前期工作复杂，协调难度大。
二、狠抓前期工作，满足建设需要
面对前期工作的巨大压力，国家计委、水利部和沿江各省有关部门根据长江防汛抗洪需要，将长江堤防工程建设分为年度应急除险、全面加高加固和全面达标三个阶段，主要从以下几个方面狠抓长江堤防前期工作，加快了前期工作进度，保证了前期工作质量，满足了大规模堤防工程建设的需要。
1．抓紧完善规划
为了贯彻落实“中央15号文件”等一系列方针政策，在国务院批复的《长江流域综合利用规划简要报告（1990年修订）》和已开展的长江流域防洪规划工作基础上，水利部抓紧组织有关单位对长江近期防洪建设中的有关问题进行调研和分析，召开专家座谈会论证，征求各有关部门和地区的意见，及时提出了《关于加强长江近期防洪工程建设的若干意见》（以下简称“若干意见”）、《长江流域治理近期专项工程建设规划》等流域水利建设的指导性文件。国务院于1999年5月及时批转实施《若干意见》，它明确了近期长江防洪建设的总体部署、目标和任务，为近期长江堤防建设的有序进行提供了可靠依据。
根据“中央15号文件”和《若干意见》精神，按照国家计委、水利部等6部委《关于印发进一步做好湖北、湖南、江西、安徽四省平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作的通知》（计农经〔2000〕2372号）文的要求，水利部抓紧组织长委和４省水利部门，开展了平垸行洪、退田还湖规划工作，及时提出了《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》。水利部邀请国家计委、建设部等部门和有关地方对《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》进行了技术审查，并将审查意见及时报送国家计委，为长江平垸行洪、退田还湖、移民建镇年度实施方案的顺利实施提供了重要依据。
2．抓好设计报告编制工作
（1）狠抓基础工作
大多数长江堤防以往都没有做过深入的前期工作，对堤防进行全面的勘探和测量，剖析堤防险情隐患，是“对症下药”保障堤防加高加固设计、建设质量和日后工程运行管理的重要环节。为此，水利部共安排前期工作经费34000万元和2500万元分别开展长江中下游重要堤防工程勘测和长江堤防工程质量检测工作。长委和湘鄂皖赣４省对这两项工作十分重视，精心组织、协同工作，及时完成了《长江堤防工程质量检测总报告》，并于2001年汛前完成了《长江中下游重要堤防工程勘测实施方案》外业工作，为长江堤防设计、建设管理和防汛积累了大量的基础资料。
（2）明确任务分工
为确保长江重要堤防前期工作的质量和进度，1999年8月国务院第46次总理办公会议决定长江中下游重要堤防堤身堤基防渗、穿堤建筑物和护岸等难度大、汛期易出险情的工程（即“隐蔽工程”）由长委负责组织实施，非隐蔽工程由各省负责组织实施。
由于分工明确，责任清楚，长委和沿江各省抓紧开展长江堤防前期工作，不再为任务分工和有关责任争论，出现了各项目责任单位从防洪工程建设的大局出发，互相沟通、团结治水的良好局面。
（3）确保设计力量
为解决地方设计能力不足的问题，水利部组成了由水利水电规划设计总院牵头，水利部天津水利水电勘测设计研究院、水利部东北勘测设计研究院、水利部黄河水利委员会设计院、长委设计院等各大设计院参加的“设计服务队”，随时听从地方召唤，满足地方需求。例如安徽省任务重、人手少，在水利部及规划设计总院的组织下安徽省开放勘测设计市场，引进外省的勘测设计队伍，及时安排水利部天津勘测设计院承担了安徽省安庆江堤及广济圩江堤等重要堤防的勘测设计任务。此外，安徽省还积极进行长江堤防前期工作招投标试点。通过招标选择设计单位或设计方案，加快了设计进度、提高了设计质量，起到很好效果。
（4）确保工作经费
为保证项目承担单位有充足的资金安排好任务繁重的长江堤防勘测设计任务，提高工作人员的积极性，水利部积极向国家计委争取前期工作经费，共安排了长江重要堤防勘测、长江堤防质量检测等基础工作前期工作经费36500万元；同时要求各级地方从地方财政、水利建设资金等多渠道筹集资金，用于项目前期工作；还积极协调有关部门和地方从年度下达的基建投资中的勘测设计费中支付前期工作经费，充足的勘测设计费保证了前期工作的顺利开展。
（5）加强质量控制
要求各级勘测设计单位狠抓勘测设计成果质量，要求堤防工程的勘测、设计一定要由有相应资质的单位承担，严格按照国家有关规程规范要求开展勘测设计工作，在勘测设计过程中实行项目责任人负责制，确保前期工作质量。
（6）发扬奋斗精神
各勘测设计单位发扬了伟大的抗洪精神，不怕苦、不怕累，加班加点、精心设计。如湖北省有关设计单位为争取早日完成设计任务，春节也不休息；安徽省水利厅为确保工作人员专心设计，组织省设计院开展集中封闭设计，取得了良好效果。
3．抓好项目审查报批工作
（1）简化项目审批程序
简化立项程序。经水利部与国家计委共同研究，考虑到国务院已批转实施《若干意见》，长江堤防建设的任务和标准已经明确，为加快前期工作进度，适应建设形势需要，决定将长江重要堤防项目建议书和可行性研究合并进行，直接编制可行性研究报告。
简化初步设计审批程序。经水利部与国家计委协商同意，长江干堤及赣抚大堤、汉江遥堤等重要支流堤防的初步设计技术审查应根据国家对可行性研究报告的批复意见进行，隐蔽工程的初步设计由水利水电规划设计总院负责组织审查，并由其代水利部拟文批复；非隐蔽工程的初步设计由各省水利厅在限额设计的原则下，由各省组织审查，长委负责进行批复。
（2）抓好项目技术审查
确保审查进度。要求各项目审查单位将长江堤防工程的技术审查作为头等大事来抓，督促各项目审查单位按建设项目的轻重缓急排好审查次序，抽选精兵强将、马不停蹄，抓紧审查，及时提出审查意见。
狠抓审查质量。要求各项目审查单位严格审核勘测设计单位的设计资质，对于设计资质不够的设计报告，不予安排审查；严格按规程规范要求把握设计深度，确保设计文件达到规定的设计深度；建立项目审查责任制，对任意扩大建设规模、提高建设标准的，要追究审查单位和审查负责人的责任。
（3）加快项目审批
加快立项文件报送工作。水利水电规划设计总院将可行性研究报告审查意见报水利部后，根据长江堤防建设的轻重缓急要求，水利部及时安排重点项目上部长办公会讨论，讨论通过后，抓紧拟文将项目审查意见报送国家计委申请立项。
配合国家计委审批立项。水利部将可行性研究报告审查意见报送国家计委后，及时与国家计委沟通，配合中国国际工程咨询公司对项目进行咨询评估。在此基础上，积极向国家计委介绍项目前期工作情况，协助国家计委抓紧将可行性研究报告报送国务院批复。
抓好初步设计审批工作。根据国家计委授权，水利部督促有关单位在限额设计的基础上及时审查批复各项目初步设计报告，以满足工程建设的需要。
三、加强前期重大问题的检查、协调和监督
1．加快前期工作进度
水利部一直对长江堤防前期工作进度十分重视，特别是在国务院领导同志作出了“在2001年底把长江干堤修完修好”的重要指示后，水利部规划计划司立即会同国家计委农经司和水利水电规划设计总院，对长江干堤前期工作进展情况进行了检查，及时发现了长江堤防加固初步设计工作滞后的有关情况。为加快前期工作进度，水利部规划计划司会同国家计委农经司于2001年10月在武汉市组织召开了长江中下游（湘鄂皖赣４省）重要堤防前期工作座谈会，对前期工作存在的主要问题进行了分析、研究，提出了具体解决措施，要求各有关单位发扬连续作战精神，在2001年底完成全部长江重要堤防初步设计的审查和批复任务，大大加快了前期工作进度。
2．核查长江中下游（湘鄂皖赣）重要堤防工程投资
为准确掌握长江堤防建设情况，及早解决潜在问题，水利部组织水利水电规划设计总院和长委，对长江重要堤防各项工程的总投资、实施情况、剩余工程量和投资进行了认真细致的核查，对隐蔽工程和非隐蔽工程进行了合理划分，完成了《长江中下游（湘鄂皖赣）重要堤防工程投资核查报告》，并及时向各有关省通报了核查结果，就隐蔽工程与非隐蔽工程划分情况与各省达成了一致意见，很好地指导了长江堤防建设。
3．限额进行初步设计，严格控制工程投资
国家计委和水利部已明确限额开展长江堤防初步设计，但沿江各省对非隐蔽工程限额初步设计认识不足，希望初步设计阶段的工程投资在已批复的可行性研究报告基础上再增加15％。水利部立即开会重申了各堤防初步设计的限额设计要求，强调长江堤防初步设计在国家计委批复可行性研究报告的基础上，分隐蔽工程与非隐蔽工程由各项目业主组织开展限额初步设计，严格控制工程投资。与会各方对限额初步设计形成了共识，为各项目初步设计按要求完成提供了保障。
4．完善已审批项目前期工作
对于1998年以前已审批的项目，如黄石、同马、无为等长江干堤，根据1998年大洪水情况修改设计，并尽快完善基建程序是十分必要的。为此，水利部立即组织水利水电规划设计总院和各有关地方对这类项目进行了专题研究，经与国家计委有关部门协商，同意在核查已完工程量的基础上，直接修正初步设计，由水利水电规划设计总院进行技术审查，并由其代水利部拟文进行批复。这样既增加了必要的工程投资，又大大简化了项目审批手续，满足了工程建设需要。
5．妥善处理超标准、超规模建设问题
在可行性研究报告批复以前，岳阳、九江、咸宁等长江干堤在年度应急除险工程建设中实施了可行性研究报告以外的部分项目，同时还存在超标准、超规模建设问题。由于这些项目的实施大都有其特殊原因，地方要求予以认可，并要求增加中央投资。为此，水利部及时组织长委及湘、鄂、皖、赣、苏５省对项目可行性研究报告批复前已实施的概算外工程量和投资进行了清查，并向国家计委积极反映。按照实事求是的原则，经水利部与国家计委协商，同意这类项目初步设计由水利水电规划设计总院进行技术审查，并由其代水利部拟文批复，完善了基本建设程序。
四、前期工作成效及经验
1．前期工作成效
经过各有关部门、地方政府和项目单位的共同努力，截至2002年春节前，湘、鄂、皖、赣、苏5省长江重要堤防项目的可行性研究报告、初步设计等各阶段前期工作成果及审查批复均按基本建设程序全面完成；同时，“两湖”堤防，汉江遥堤、赣抚大堤等重要支流堤防的前期工作也得到了显著加强，为长江堤防建设发挥了巨大作用，主要表现在以下几方面：
满足了建设需要。由于狠抓了长江堤防前期工作进度，及时扭转了前期工作一度不能满足工程建设需要的被动局面，为实现国务院领导同志要求在2002年底将长江干堤基本修完修好的目标奠定了坚实的基础。
提供了质量保证。扎实的前期工作，为长江堤防建设质量提供了可靠的技术支撑。据监理单位对已完成的单元工程和分部工程检测评定，长江堤防质量合格率达100％，优良率达80％以上。
控制了建设投资。在国家计委批复可行性研究报告的基础上，长江堤防分隐蔽工程与非隐蔽工程由各项目业主组织开展限额初步设计，很好地控制了工程投资。
2．可借鉴的经验
（1）领导高度重视
长江防洪建设关系国民经济和社会发展全局，关系人民生命财产安全。党中央、国务院对长江堤防建设高度重视，把它当作实践“三个代表”的具体体现，有关部委、沿江各省和长委成立专门的领导班子，对长江堤防勘测设计工作进行精心安排、周密部署，做了大量的协调和支持工作，及时解决了工作中出现的各种问题，确保了项目前期工作的顺利开展。
（2）抓好总体规划
国务院及时批转实施《若干意见》，明确了近期长江防洪建设的总体部署、目标和任务，为近期长江堤防建设的有序进行提供了可靠的、可操作的依据。
（3）抓好重大问题协调
长江堤防前期工作时间紧、任务重、要求高，存在勘测设计力量不足、隐蔽工程与非隐蔽工程划分不清、各项目实施情况不清等一系列问题，水利部会同国家计委、长委、水利水电规划设计总院和有关省水利厅及时对这些问题进行检查、协调和监督，简化了手续，理清了思路。
（4）确保勘测设计力量
长江重要堤防前期工作全部由具有水利勘测设计甲级资质的设计单位承担，特别是对于难度大、汛期易出险情的隐蔽工程前期工作由实力雄厚的长委设计院承担，水利部还安排了水利部天津勘测设计院等部属大院参加了长江堤防的勘测设计，高资质、能打硬仗的勘测设计队伍，确保了前期工作质量和进度。
五、下一步工作考虑
目前，长江重要堤防建设已基本完成，水利部将按照《若干意见》要求，继续抓好长江防洪工程体系其他项目的前期工作，为全面提高流域防洪能力打下基础。
一是抓好河势控制工程前期工作，如下荆江河控、界牌河治理等工程，并尽快组织实施，确保已修完修好的长江干堤固若金汤。
二是继续抓好“两湖”堤防、重要支流堤防的前期工作，配合长江干堤提高流域防洪能力。
三是加强分蓄洪区安全设施建设的前期工作，近期重点抓好城陵矶附近约100亿ｍ3的蓄滞洪区安全建设前期工作，以进一步完善防洪体系。
四是继续抓紧上中游干支流水库的前期工作，增强对干流及重要支流洪水的错峰调蓄能力。
五是进一步加强和完善长江的水文、地质、勘测等基础性工作，为流域的进一步综合治理打下坚实基础。□
（作者单位：水利部规划计划司）
责任编辑 韩梅荣