□ 吴存荣
摘
要 1998年长江大水以后，国家实行积极的财政政策，投入巨资进行长江堤防建设。安徽人民在省委、省政府的坚强领导下，抢抓机遇，迅速掀起了大规模江堤建设热潮。在连续4年的江堤建设过程中，全省上下团结奋斗，顽强拼搏，大力进行观念创新、制度创新和科技创新，实现了由计划经济条件下堤防建设管理模式向市场经济条件下堤防建设管理模式的成功转变，积累了丰富的建设管理经验。如今，长江堤防建设的巨大成效正日益显现，将为两岸人民安居乐业及沿江地区改革开放和社会主义现代化建设提供强有力的支撑。 安徽建省于清康熙六年（1667年），省名当时取安庆府与徽州府第一字为安徽。因历史上有古皖国和境内的皖山、皖河而简称“皖”。由此人们习惯把长江干流安徽河段称之为皖江。皖江左岸上始鄂皖交界处宿松县段窑，下至和县驻马河口出境；右岸上自赣皖交界处的牛矶，下至皖苏交界处的和尚港进入江苏省境。皖江全长416km，流域面积6.6万km2。由于安徽省长江流域地处亚热带季风气候区，汛期暴雨频繁，雨量集中且强度大。加上安徽省位于长江下游，受过境洪水和当地洪水的双重影响，极易形成洪涝灾害。
一、安徽江堤建设基本情况
安徽长江堤防大多数都是历史上围滩圈圩形成的，它源于东汉末年，兴于唐，发展于其后各个历史时期。新中国成立后，安徽省将沿江众多小圩和防洪堤，通过联圩并圩和培修加固，形成了26个防洪堤圈，其中无为大堤等一级堤防3个，同马大堤等二级堤防9个，繁昌江堤等三级堤防6个，四级及其以下堤防8个。目前，安徽省长江主要堤防长955km，直接保护安庆、巢湖、合肥、池州、铜陵、芜湖、马鞍山与六安8市、5个国营农场等一批重要城市、工矿企业及交通干线和国防设施的防洪安全，保护人口1100多万人、耕地60万hm2。
1998长江发生大水，虽然经全省动员上百万人民殊死搏斗，使江堤安全度汛，但是也进一步暴露出了江堤存在严重的安全隐患：一是堤基渗流破坏现象普遍而严重；二是长江不同水文年的冲淤变化差异大，致使1/3岸线长度的江岸有崩塌失稳的危险；三是原有堤身单薄且填筑质量差；四是穿堤涵闸及临堤抽水站原设计防洪标准低，年久失修，隐患多；五是安徽省境内江面宽阔，风高浪大，汛期防浪耗费巨大，每年防汛抗洪所需人力、物力之多几乎达到沿江民众难以承受的程度。
1998年汛后，在国家有关部委的关心和支持下，安徽省同马、安庆、广济、枞阳、无为、和县、池州、马鞍山、铜陵、芜湖等十大江堤加固全部纳入国债建设项目。经水利部和长委批准的江堤加固项目主要工程量为：土方1.83亿ｍ3、石方717万ｍ3、混凝土115万ｍ3。主要建设内容：加固堤防长度955km，填塘固基814km，混凝土（块石）护坡532km，加固穿堤建筑物362座，修建防汛道路894km。工程建设总投资63.8亿元，其中长委组织实施的隐蔽工程11.3亿元，安徽省组织实施的非隐蔽工程52.5亿元。投资规模相当于1998年以前历年江堤建设总投资的近20倍，土方量相当于历朝历代修筑的现状堤身土方的总和。在省委、省政府的高度重视下，全省上下特别是沿江各地抢抓机遇，以超常之势，迅速掀起大规模江堤建设热潮，保持了连续4年大干的态势，取得了显著成效。
二、安徽江堤建设的主要做法
1．强化领导，落实责任
党中央、国务院深切关注安徽省的江堤建设，朱镕基总理1999、2002年两次亲临江堤建设现场，并作出重要指示。国家有关部委十分关心安徽的江堤建设，给予了大力支持。水利部汪恕诚部长、张基尧副部长多次深入江堤建设第一线给予指导。水利部江堤建设工作组常驻安徽，对江堤建设进行了具体的指导。安徽省委、省政府始终高度重视江堤建设，省委、省人大、省政府主要负责人经常深入江堤建设现场协调解决有关重大问题。省政府明确提出江堤建设实行市长负责制，省政府还与沿江6市市长签定了江堤建设责任状，把江堤建设与政府年度工作目标考核挂钩。沿江各市市委、市政府建立健全组织协调机构，层层明确责任，着力抓好拆迁安置工作，积极筹措配套资金，努力营造良好的建设环境，为江堤加固项目的顺利实施提供了坚强的组织保证。
2．精心组织，科学安排
1998年汛后，面对江堤建设巨大的国债投资规模和紧迫的工期要求，为了加快建设进度，安徽省以可研报告为依据，以经批准的单项初设文件来执行年度投资计划。通过实行前期工作责任制，开放设计市场，全方位增加规划、勘测设计和审批力量，采取集中审查、打捆审批等措施，在2001年底，按水利部要求完成了十大江堤总体初步设计文件的报批工作，并在2002年春节之前完成所有江堤单项初设文件的审批任务。
为了加强对江堤建设工作的组织协调、检查指导和督办查办，确保实现国务院提出的2002年年底前基本完成江堤建设任务的奋斗目标。2002年年初，省水利厅对江堤建设实行厅领导分片包干和派员驻点制度，成立了江堤建设督察组及其专门的工作班子，制订了安徽省江堤建设总体工作方案及实施计划，并经常召开江堤建设协调会、现场会和技术问题会商会，针对前期工作、招标投标、拆迁安置、组织施工、度汛安全和验收工作等不同情况，一个时期明确一个工作重点，制订计划，倒排工期，分阶段进行攻坚。各市也根据质量和工期要求，及时调整修订与施工单位签订的承包合同，并制定出加快建设进度的人力、技术和设备保障措施。各参建单位克服2002年春夏之交阴雨天多、江水上涨早等不利因素的影响，适时调整施工方案、细化作业计划，采取强有力的措施，有效地保证了江堤建设的进度。
3．创新制度，规范管理
1998年以来，安徽省江堤建设全面推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制等四项制度，并取得了明显成效。
在项目法人责任制方面，经省政府同意，江堤建设项目由沿江各市水行政主管部门负责组建项目法人，并由各市政府成立建设征地、移民拆迁，以及保证施工环境的组织协调机构。2000年底，针对少数项目法人组建不规范问题，安徽省根据国务院和国家有关部委的文件规定，对江堤建设项目法人组建工作进行整改，基本解决了项目法人过多过滥，项目主管部门与项目法人及其现场管理机构之间关系不顺、职责不清等问题，使项目法人责任制在江堤建设中得到较好落实。
在招标投标制方面，认真贯彻执行《招标投标法》、国家七部委12号令及水利部14号令等配套法规，除少数应急度汛工程经批准采取邀请招标方式外，其余项目都采用公开招标，招标率达100％。一是大力推行打捆招标和委托代理招标，规范招标过程，提高招标效率。二是规范招标信息发布工作，招标公告除了按规定在“三报一网”上发布外，还在《中国水利报》和安徽水利招标网上发布。三是规范招标文件和标底编制工作，招标文件的编制要符合示范文本的要求，标底编制单位要具有相应的资质。四是建立了省级评标专家库，规范评标委员会的组建工作。同时，对评标专家进行了职业道德和业务能力培训，实行动态管理。出台了《安徽省水利水电行业专家咨询工作管理意见》。五是加强了招投标工作的行政监督，重要项目招标有监察部门全过程参与，有的还邀请公证部门介入，规范了招标过程，有效地防止了暗箱操作。六是积极推行监理招标，开展了设计招标试点工作。
在建设监理制和合同管理制方面，1999年以来，通过公开招标、邀请招标的方式选择了江堤建设项目的监理单位，监理率达到100％。同时，加强对监理人员的职业道德和业务能力，特别是堤防工程强制性标准的培训，不断提高了监理人员的监理水平，基本满足了江堤建设的需要。在合同管理上，严格按照《合同法》及水利部《堤防和疏浚工程施工合同范本》的规定，对江堤建设项目的单项或标段工程，全部由项目法人与中标施工、监理单位签订了建设合同，并由公证部门进行了公证。加强对合同执行情况进行经常性的监督检查，积极推行“五大员”管理办法，即项目法人要求监理对中标的施工单位的项目经理、技术负责人、项目质检员、公司质量终检员、现场施工员进行考核，坚决杜绝转包和违法分包现象。
4．打破封锁，开放市场
近年来，安徽省认真贯彻落实《国务院关于禁止在市场活动中实行地区封锁的规定》，按照省政府的部署，对水利行政审批事项先后两次进行了清理，共合并、取消审批事项59项，目前只保留20项，其中审批12项、审核8项。同时为适应大规模江堤建设形势需要，大力开放水利建筑市场，通过招标引进了中水一局、六局、十三局，武警水电总队，山东黄河工程局，江苏水建，福建水建，广东水建，山西水建等一大批实力强的施工队伍参与江堤建设。长江设计院、天津水利规划设计院、长江监理中心、江苏九天、江苏苏源监理公司等设计和监理单位也纷纷进入安徽省水利设计、监理市场。据统计，共有37家省外施工企业参与了安徽的江堤建设，成为皖江堤防建设的一支重要力量。在开放市场的同时，加强市场主体的资质管理，严禁无证、越级或挂靠承揽业务。目前，在安徽省承担水利建设任务的勘察、设计、监理单位均具备相应的资质，并在其资质许可的范围内从事相应的水利工程建设活动。
5．加强监管，确保质量
在江堤建设中，全省上下始终坚持质量终身负责制，建立健全建设单位负责、施工单位保证、监理单位控制、政府部门监督的质量保证体系。同时，结合水利部《水利工程质量管理办法》《工程建设强制性条文》等文件，制定了《安徽省堤防工程建设质量管理暂行规定》等一系列规范性文件。省水利厅还专门成立了江堤建设质量管理组和技术组，重点抓好江堤建设质量管理和技术保障工作。各地和各参建单位高度重视质量管理工作，层层落实质量责任制，适时开展质量大检查，努力做到江堤建设进度快、质量好。最近，省水利厅和沿江各市水利工程质量监督部门对2002年江堤加固工程质量进行了监督抽查，总体质量较好。
为了确保江堤建设顺利实施，几年来安徽省认真配合国家计委、水利部稽查办、审计署等部门对沿江堤防建设开展了多次检查、稽查、审计等工作，积极督促各地边检查边整改，取得了明显成效。1999年，为适应大规模江堤建设形势的需要，省水利厅专门成立了水利建设巡查组，深入江堤建设现场，开展“规范建设市场、坚持实施四制、履行基建程序、促进投资效益”为主题的巡查工作，及时督促有关单位或项目法人整改在建设管理过程中出现的问题，取得了预期的监督检查效果。
三、安徽江堤建设的巨大成效
1．提高了防洪标准，减轻了防汛压力
安徽省江堤建设是严格按照中共中央、国务院1998年《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》和《堤防工程设计规范》的要求确定的。到2002年年底，江堤建设任务基本完成后，安徽省长江一、二级堤防可以安全防御1954年型洪水，三、四级堤防当遇到1954、1998年实测最高洪水位时可以确保安全。同时，防汛抗洪的压力将会大为减轻。1998年安徽长江干流主要堤防共发生较大险情642处，而2002年汛期长江水位虽然很高，但是干堤却无一险情发生。由于近年来对长江干流低标准的江心滩、外滩圩进行平垸行洪、退田还湖，2002年汛期无一人需要转移，而1998年共有28万人被迫转移。由此可见，江堤建设的成效非常显著。
2．减轻了群众负担，减少了资源耗费
一方面，过去的江堤建设主要是组织群众年年进行岁修。1998年以后，在江堤建设的投入上，由群众投劳、集资为主向国家投入为主、分级配套转变；在施工方式上，由人挑肩扛为主向机械化、专业化队伍施工转变。把沿江人民群众从繁重的投工投劳中解放出来，使之集中精力抓好生产、发展经济。另一方面，每逢汛期那种千军万马忙防汛的景象将成为历史，防汛投入的人力、物力和财力也将明显减少。1998年安徽长江干堤最高上堤防汛人员达30多万人，因抢险动用防汛物资和民工投劳达3亿元，而2002年长江干堤最高上堤防汛人员为2.5万人，动用防汛物资和民工投劳仅为1998年防汛消耗的2.2％。
3．促进了产业结构调整，拉动了经济增长
水利、交通等基础设施的建设，为沿江地区的经济发展增强了后劲。和县的“菜篮子工程”和池州的“生态家园富民工程”方兴未艾；芜湖的新型建材、汽车及零部件、电子电器等支柱产业快速发展；马鞍山以“线、型、板、轮”为主的钢铁产品结构正在加速形成；铜陵在铜材深加工方面，已初步构造了“高科技、高效益、高附加值”的产业链。据统计，“十五”期间全省将有25个重大加工制造业项目，有１７个分布在沿江地区，总投资达到520亿元。同时，国债项目对经济增长的拉动作用非常显著。近几年安徽省国内生产总值增长至少有2个百分点来自国债投资的拉动，其中江堤建设约占1/4。此外，安徽省955ｋｍ的江堤，将成为一笔巨大的良性资产，为促进沿江地区的经济发展发挥着持久的作用。
4．改善了投资环境，扩大了对外开放
堤防牢固，长江安澜，将明显改善经济发展的硬环境，加速沿江地区全方位开放格局的形成。近年来，安徽沿江地区利用外资和外贸出口有了大幅度增长，日立、西门子、东芝、台塑、住友、圣戈班等一批跨国公司陆续在皖江地区进行战略投资；国内特别是沿海经济发达地区的一批企业集团和上市公司纷纷在皖江设立生产加工基地；民营经济也取得长足发展，成为开放型经济的又一亮点和区县经济发展的主体。到目前为止，皖江地区共有1个国家级开发区和11个省级开发区。这些开发区已成为皖江地区重要的经济增长点。
5．人民安居乐业，社会秩序井然
大规模的江堤建设，免除了沿江人民的洪患之虞，群众过上了安稳日子，生产生活条件得到进一步改善。通过实施移民建镇和拆迁安置，使几十万人摆脱了洪水威胁，搬入了新居。对800多km的大堤进行堤后填塘压渗后，绿化植树、栽花种草，极大地改善了当地群众的生活环境，生态效益显著。近900km堤顶防汛道路的修建，不仅满足了防汛需要，而且还实现了城乡互通、乡村互通，为沿线乡村的经济发展提供了便利的交通条件。2002年汛期，堤外洪水滔滔，堤内风光宜人。人心稳定、社会安定，沿江人民满怀喜悦迎来了一个丰收的好年景。□
（作者为安微省水利厅厅长）
责任编辑 纪红
参考文献：
1 安微省志·水利志.方志出版社，1999.1
2 朱正普.安微省江堤建设回顾与思考.安微水利科技，2001.3.