堤 防 工 程 设 体 制 的 深 刻 变 革
——对长江堤防工程建设的认识和思考
□ 李新军 司毅军
摘 要
长江堤防工程建设是成功体现“三个代表”重要思想的伟大工程，它的建设带动了堤防工程建设体制的深刻变革，推进了水利建设管理体制改革的深入和发展。长江堤防建设管理的逐步规范化、制度化大大提高了我国水利工程建设管理的整体水平。 1998年长江大洪水后，党中央、国务院作出了灾后重建、整治江湖、兴修水利的重大决策，大幅度增加了对以长江堤防建设为主的长江中下游防洪工程建设的投资力度。从那时起，一场规模空前的长江堤防工程建设在长江中下游沿线轰轰烈烈地展开。2002年，国务院领导明确提出要在年底以前修完修好长江干堤；中央经济工作会议又将修完修好长江干堤作为2002年经济工作的一项重要任务，进一步说明了建设长江干堤在我国经济社会发展中所起的重要作用。在4年多时间的长江堤防工程建设中，广大水利工程建设者克服困难，艰苦努力，顽强拼搏，创造性地开展工作，取得了长江堤防工程建设的巨大成就。如今3500km长江中下游干堤面貌一新，大堤防洪能力显著提高，长江堤防工程所产生的巨大社会效益和经济效益已初步显现。长江干堤主体工程将在2002年年底前基本完工，这一造福当代、惠及子孙的伟大工程给我们留下了巨大的物质财富和丰富的精神财富。
一、长江堤防工程建设是“三个代表”重要思想的成功体现，是德政工程、民心工程
长江流域是中华文明的发祥地，长江中下游12.6万km2的平原地区人口众多，土地肥沃，经济发达。但千百年来，频繁发生的洪涝灾害成为两岸人民的心腹大患。长江中下游堤防，是保护这一地区防洪安全的重要屏障。新中国成立以来，党和政府领导人民经年不断地整修加固长江堤防，初步形成了由堤防、蓄滞洪区、水库、河道整治工程和非工程措施相结合的长江中下游防洪体系，但限于经济和技术条件，长江堤防防洪标准不高，基础薄弱，大量存在的堤防隐患使每年的汛期险情频发。年复一年的抗洪抢险，一方面耗费了巨大的人力、物力、财力，给沿江政府和人民带来了沉重的压力和负担，另一方面干扰了正常的生活秩序，破坏了良好的投资环境，严重制约了沿江地区的经济社会发展。
1998年大洪水后，党中央、国务院高瞻远瞩，从维护两岸人民生命财产安全，促进沿岸经济社会发展的战略高度出发，投入巨资建设长江堤防工程。先后将湖北、湖南、江西、安徽和江苏等5省范围内共29个项目、3576km的长江干堤列入国债项目，按国务院批准的长江流域综合利用规划标准进行了重点加固。根据设计要求，在4年的时间里，要先后投入资金282亿元，加高加固堤防3576km，建设堤身护坡2100km，改建新建穿堤建筑物2000座，修筑堤顶公路3440km，其投资规模相当于1998年以前近50年长江堤防投入总和的10多倍。如此大规模的堤防工程建设，其投资强度之大、建设标准之高、建设速度之快在我国的水利建设史上是前所未有的。
在长江堤防工程建设过程中，沿江5省各级党委政府和水利部长江水利委员会抓住机遇，团结协作，以对党和国家负责、对人民群众负责的态度，忠实体现“三个代表”重要思想，认真贯彻执行党中央、国务院决策精神，勇于开拓创新，强化监督管理，全体水利工作者和工程建设者大力弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，无私奉献，顽强拼搏，创造性地开展工作，保证了长江堤防建设高标准高质量地顺利进行。到2002年年底前，长江干堤主体工程将基本完工。经过加固建设的长江堤防工程已发生了翻天覆地的变化，大量工程隐患得以消除，年久失修的工程设施得以加固，堤顶公路畅达大堤两侧草木苍翠长江干堤已成为一座坚不可催的水上长城和一道亮丽的风景线。1999年和2002年，长江干堤两次成功地抵御了大洪水，已开始发挥巨大的社会效益和经济效益。待长江干堤全部完工之时，过去千军万马抗洪抢险的景象将成为历史。
长江堤防的建设，解放了多年来洪水对沿江各省人民生命财产安全的威胁和对生产力发展的禁锢，极大地减少了对防洪抢险的人力、物力和财力的投入，促进了地方经济的发展；大规模江堤建设的投入，拉动了经济发展，增加了人民收入，改善了人民生活条件；高标准的长江堤防建设，进一步完善了长江中下游防洪体系，具体地体现了党中央的新时期治水方针。总之，长江堤防建设真正代表了广大人民群众的根本利益，保障了先进生产力的发展和文明的进步，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，是民心工程、德政工程。
二、长江堤防工程建设带动了堤防工程建设体制的深刻变革，推进了水利建设管理体制改革的深入和发展
水利建设管理体制改革始于20世纪80年代，经过多年的试行和推广，已逐步形成了包括项目法人责任制、招标投标、建设监理、合同管理、质量管理、造价管理、基本建设程序管理等为主要内容的一整套较为完善和规范的水利基本建设管理体系，并普遍地应用于大中型水利枢纽工程的建设实践，取得了大量成功的经验。堤防工程长期以来不作为国家水利投资重点，国家投入较少，未能纳入国家基本建设项目，一直以来仍然沿用计划经济时期的建设管理方式，具体地讲就是以岁修的方式，通过指挥部的形式组织农民投工投劳来完成建设任务。这种状况使得作为水利建设重要内容之一的堤防工程建设长期以来成为水利基本建设管理体制改革的盲区和死角。1998年长江大洪水后，国家开始大规模实施以堤防工程为重点的防洪工程建设，堤防工程原有的建设管理方式已完全不能适应高强度、大规模建设的要求，成为影响工程投资效益和工程质量，以致于影响党中央、国务院“灾后重建、整治江湖、兴修水利”战略决策目标能否实现的突出问题，改变原有的管理方式，推行水利建设管理新体制成为堤防工程建设中的一项刻不容缓的任务。长江堤防工程建设作为堤防工程建设的重中之重，经历了这一体制转变的过程，其建设管理各环节的逐步规范化、制度化，带动了堤防工程建设管理的深刻变革，推进了水利建设管理体制改革的深入和发展。
1．大力推进长江堤防建设管理的体制转变，通过建设管理的规范化、制度化保障堤防建设的顺利进展
在长江堤防建设之初，工程建设中出现了诸多问题，主要表现在三个方面的不适应，一是在建设模式上由岁修式的堤防建设向按基建程序建设转变的不适应，二是在管理模式上由以行政手段为主的指挥部形式向以项目法人责任制为主要内容的“四项制度”管理模式转变的不适应，三是在施工方式上由农民投工投劳人工土方上堤为主、疏于质量管理向以机械化施工为主、严格控制质量转变的不适应。由于上述原因，在长江堤防建设的部分环节及工程质量上出现了一些问题，引起世人的关注。
国务院领导高度重视长江堤防建设，多次亲临长江堤防工程建设一线。在1998年12月由水利部在长江堤防建设现场召开的全国江河堤防建设现场会上，温家宝副总理出席并作了重要讲话，对堤防建设的规划设计、建设管理以及要突出抓好的关键环节提出了明确的要求。1999年7月13日，朱镕基总理在长江防汛工作座谈会上进一步提出要建立健全一整套有效的水利工程建设管理体制和运行机制，要求对强化建设管理、保证工程质量的每一个环节都做到规范化、制度化。
按照国务院领导的要求，针对堤防工程建设中出现的问题，水利部及时采取有力措施，抓住关键环节，在加强领导、落实责任、建章立制、大力推行四项制度和加强监督稽查等方面做了大量工作。沿江各省认真贯彻落实中央精神，加大工作力度，强化监督管理，在比较短的时间里扭转了长江堤防工程建设的被动局面，使堤防工程建设逐步走向规范，保障了堤防工程建设的顺利进展。
一是加强了领导，层层落实了责任制。水利部成立了由张基尧副部长为组长的加强防洪工程建设领导小组，各地从省到市、县普遍成立了由行政首长担任组长的各级领导小组。采取各种形式，层层发动，周密部署，大力推进长江堤防建设工作。水利部和沿江各省签订了责任书，各地从行业主管部门、项目法人到有关参加建设的单位，建立了多层次的责任制，突出了质量工作的终身责任。湖北、湖南等省还建立了建设与防汛连锁责任制。层层落实的责任体系，为长江堤防工程建设提供了牢固的组织保障。
二是加强了建章立制的工作。针对堤防工程在建设管理法规制度和规程规范方面的空白，水利部及时制定和完善了有关加强堤防工程建设管理、计划管理、资金管理、资质管理、施工分包管理等方面的规章制度和堤防工程设计、施工、质量评定和验收等技术标准，基本做到了有法可依，有章可循。各地水利部门结合当地的实际情况，因地制宜分别制定了有关管理办法和实施细则，对指导和规范堤防建设起到了十分重要的作用。为进一步做到堤防工程建设的规范化、制度化，水利部在充分调查研究和广泛征求意见的基础上会同国家计委、财政部、建设部共同起草了《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》，并经国务院批准以国发[2000]20号文下发执行。《若干意见》明确了水利工程作为公益性基础设施的建设管理、事权划分等有关规定，并重点强调要加强和规范长江流域水利工程建设管理工作，对搞好长江干堤加固工程的建设管理工作起到了巨大的作用。
三是大力推行了项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制等四项制度。根据国务院国发[[2000]20号文《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》及其配套实施细则的要求，大力规范了堤防工程项目法人的组建、机构设置和人员组成。明确项目法人对工程建设负总责，沿江市、县政府负责协调工程建设外部环境，落实征地移民和筹措地方配套资金。确立了项目法人在工程建设中的主体地位，清晰地界定了项目法人和地方政府的职责，明晰了责权关系，理顺了管理职能，改变了过去指挥部时期政事不分、管理混乱的弊病，为规范、有序地进行长江堤防工程建设提供了体制保障。大力推进了招标投标制，规范了招标投标程序和行为，沿江各省普遍建设了评标专家库，规范了评标活动，严格了企业资质管理，打破了地区和行业封锁，通过招投标引进了一大批信誉好、实力强的施工队伍参与长江堤防工程建设。加强了对监理工作的管理，实行了总监理工程师负责制，要求监理单位充实监理人员和力量，对工程的关键工序和关键部位采取旁站方式进行监督检查，强化监理在施工过程中的质量控制，实行质量一票否决，同时，加强了对监理单位和人员资质和资格的管理。规范了合同管理，先后颁布了《水利工程建设监理合同示范文本》《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》和《堤防和疏浚工程施工合同范本》等合同示范文本，严厉禁止了合同执行中的转包和违法分包行为，长江堤防工程建设合同双方的法律意识得到了普遍提高。
四是加大了监督稽查的力度，严肃查处了违法违规行为。1998年汛后，水利部在派出检查组进行定期和不定期检查的基础上，建立了项目巡视制度，先后对全国各地200多个水利项目进行了巡视检查。在此基础上，水利部又于1999年11月成立了水利部水利工程建设稽查办公室，进一步加强了对水利基础设施建设的质量、资金、计划等的稽查、监督。长江堤防工程沿线各省也分别成立了稽查检查机构，加大了检查力度。通过稽查，及时发现了长江堤防建设中存在的问题并督促有关单位进行了认真整改，对违法违规行为进行了认真查处，有关责任人受到了党纪、政纪处分，责任单位受到了处分和处罚，构成犯罪的被依法追究了刑事责任。大力开展的稽查检查工作对促进长江堤防工程建设的规范管理、提高管理水平起到了重要作用。
2．长江堤防建设管理体制的深刻变革，推动了水利工程建设管理整体水平的提高
4年多的时间里，长江堤防建设经历了建设管理体制的深刻变革，管理体制逐步完善，管理行为日趋规范，管理水平得到不断提高。
①
项目法人责任制取得实质性进展
沿江各省所有的长江干堤项目都明确了项目法人。长委组建了长江重要堤防隐蔽工程局，负责长江一、二级堤防和重点堤防工程隐蔽工程的建设，同时在各项目所在地成立25个工程建设代表处，与地方政府及有关部门人员一起，负责工程项目的现场建设管理工作。湖北省实行了项目法人责任制和行政首长负责制相结合的堤防建设管理体制。投资2亿元以上的项目由省河道堤防建设管理局作为项目法人，并在工程所在市县组建项目建设管理办公室作为项目法人的派出机构，在工程现场设立项目部，沿江市县成立由行政主要负责人牵头的协调小组，负责协调解决移民、征地、房屋拆迁等问题。湖南、江西、安徽、江苏等省也分别成立了项目法人单位，项目法人的组建、机构设置和人员构成日趋合理，管理水平有了较大提高。
②
招投标工作有了明显的进步
沿江各省普遍实行了招标投标制，较严格地执行了《招标投标法》和国家有关政策法规的规定，形成了较为完善的操作程序，能够打破地区封锁，加强监督检查，严把标书编制、公告发布、评标专家抽取、开标评标、定标以及中标单位签订施工合同等关键性环节，招投标行为比较规范。湖北省在长江干堤工程建设中，共完成618个标段的招标工作，中标的施工企业中，一级资质244家（次），二级资质236家（次），三级资质138家（次）。其中一、二级资质的比重接近80％。长委在隐蔽工程的招标中，把纪检、监察、审计、公证和新闻单位等各种监督机制纳入招投标的全过程，保证了招标工作的公开、公正和公平。
③
工程建设普遍实行了监理制
几年来，长江堤防建设的监理工作迅速发展，监理市场基本形成，并在实践中不断得到规范完善。5省的长江干堤建设都实行了项目建设监理制度，监理单位在授权范围内基本上能履行职责，实行对质量、投资和进度的控制。长委在隐蔽工程的建设中，除一级堤防的监理单位是由国家指定外，其余项目均通过招标选择具有相应资质的监理单位承担。承担湖北省、安徽省长江干堤建设的监理单位各有7家，其中具备甲级资质的各有6家，甲级资质的比重超过85％。监理单位均按要求组建了项目监理部，实行总监负责制和监理人员持证上岗制度。
④
合同管理得到加强
在长江堤防建设中，各省基本上都执行了国家和水利部制订的合同范本，合同文本的签订基本规范。在合同管理过程中，加强了对转包和违法分包行为的监督检查。在工程实施过程中，项目法人和承包商之间基本上能够依据合同进行管理和施工，按合同履行义务，规范行为。近几年来，先后查处多起不严格履行合同的事件，有关责任人员受到党纪、政纪处分和责任追究。
新型堤防工程建设管理体制的逐步确立和规范，在长江堤防工程建设中发挥了决定性的重要作用，特别是在2002年的长江堤防工程建设中，这种作用尤其突出。要在任务重、工期紧的条件下，高质量高标准地完成国务院领导要求的修完修好长江干堤的建设任务，以“四项制度”为主要内容的新型水利建设管理体制提供了坚强有效的体制和机制保障。4年多的长江堤防工程建设，带动了我国堤防工程建设管理体制的深刻变革，其中许多宝贵的经验和深刻的教训，值得我们认真总结和借鉴。长江堤防建设中新型管理体制的成功实践必将大大地推动我国水利工程建设管理整体水平的提高。
三、结束语
长江堤防工程建设，在中国水利建设史乃至世界水利建设史上是从未有过的。建成后的长江堤防工程，基本解除了长期以来年复一年的抗洪抢险给沿岸人民带来的沉重精神压力和巨大物质损失，给子孙后代留下了巨大的物质财富。堤防建设过程中的观念创新、体制创新、机制创新、科技创新和管理创新以及大量而丰富的管理经验和深刻的教训，又给我们留下了宝贵的精神财富。当前，长江干堤工程建设已进入决战阶段，要高质量高标准地完成国务院领导要求的年底前修完修好长江干堤的建设任务，我们的任务仍然艰巨，不容丝毫懈怠。我们必须以对党和人民高度负责的态度，进一步振奋精神，加倍努力，全力以赴搞好长江干堤工程建设，向党和人民交上一份满意答卷。□
（作者单位：水利部建设与管理司，李新军为副司长）
责任编辑 韩梅荣