加大公共财政支持力度 促进水利建设和提高使用效益 丁学东 摘 要
水资源自然特性和经济特性决定了它在经济社会发展中具有特殊重要的地位，水资源的配置不可能完全由市场来实现，因此，应加大公共财政支持力度，促进水利建设和提高使用效益。 一、水利是公共财政支持的重点之一 水资源自然特性和经济特性，决定了它在经济社会发展中具有特殊重要的地位，水资源的配置不可能完全由市场来实现。而防洪、水土保持和水资源保护是典型的公共物品，属于市场失灵的领域；农业灌溉虽有竞争性，但也属于公共财产物品，是准公共物品。因此，水资源开发和管理是公共财政支持的重点领域。 按照经济学的观点，政府提供的社会公共产品和服务不一定要由政府自己生产和提供，要尽可能发挥社会专业化资源的优势，通过委托生产，取得最佳效益。目前西方国家的社会公共福利由政府自己生产的比重越来越小，大部分改由私人公司提供。但在水资源的管理问题上，由于涉及防洪、供水安全和生态问题，经过近百年的探索，西方国家几乎采用了本质相同的管理模式，即以流域为单元，以流域管理委员会、流域管理局、流域性公司等形式代表政府在流域行使水资源统一管理的职能，同时还承担流域内水利工程项目的建设和运行管理。通过政府直接参与水资源开发利用和管理，取得了很好的社会效益和经济效益。 美国在20世纪30年代经济危机前，奉行自由市场原则，政府对经济干预很少，联邦财政支出占GNP的比例很低，仅3%。可是，水利作为重要的基础设施，政府非常重视，水利支出在财政支出中仍占有一定的比重，联邦政府水资源投资占联邦政府财政支出的2%～3%。在20世纪四五十年代水利投资高峰期，联邦财政支出占GNP的比例上升到16%～19%，联邦政府水利投入占财政支出的比例达到2%～3%，并且持续了近10年。 美国防洪工程中联邦防洪工程以联邦政府投资为主，地方防洪工程均由地方政府投资。如1917年国会通过第一个联邦防洪法案，授权兴建的2个防洪工程的投资由联邦与非联邦各负担50%；1936年的防洪法授权兴建的250项防洪工程，其中约180项工程的投资由联邦和非联邦分别负担75%和25%。1938～1986年间，联邦机构承担了城市防洪工程的83%和农村防洪工程的93%。美国的水土保持项目，联邦投资50%～70%，州一级水库沟道工程全部由联邦投资，梯田及造林工程投资联邦承担75%。对水资源保护工程的投资，联邦政府通过环境保护局对各州地下水保护预算资助投资的33%，为各州开展水资源保护工作建立了“州周转性贷款基金”。联邦政府为各州治理点源污染的项目补助工程投资的30%，而面源污染的治理项目主要依靠各州政府投资。 日本国家和地方政府对水利公益事业进行大量投入。防灾工程国家负担投资占65%，县政府负责投资占30%，市町村政府负担投资占5%。各水系和中小河川的河道整治、堤坝建设和流域水土保持等治水工程主要由国家建设省和地方政府投资。灌溉、排水和农田整治等农业基础整治主要由国家农林水产省投资，县和受益农民负担一部分，但国家投资都在50%以上。对于比较大的灌溉工程水库2000万m3以上，灌区7000hm2以上的，其建设资金全部由国家投资。 水利作为印度的基础产业，政府的水利投资在国家财政支出中占有重要的比例。1951年到1990年政府在水利上的投资约占政府投资总额的10%。根据印度宪法规定，防洪工程全部由政府提供拨款或贷款，由各邦负责修建。印度的水土保持属于防洪工程的一部分，其建设资金也主要来源于国家的拨款或贷款。印度的灌溉工程分为大中型灌溉工程和小型灌溉工程，大中型水利灌溉工程由国家投资；小型灌溉项目约1/3的资金来源于政府投入。 二、继续加大对水利支持力度，促进水资源可持续利用 新中国成立后，党和政府对水利建设十分重视，对水利的投入力度较大，水利财政支出（包括水利基建拨款、水利事业费、农田水利经费和其他）占国家财政支出的比例比较高。从“二五”时期到1980年以前，水利财政支出占国家财政支出比例在4%以上，保证了水利事业发展。“六五”和“七五”期间，水利财政支出下降较快，水利发展受到较大制约。“八五”后有所上升，1998年大洪水后，国家加大水利建设投入力度。1998年到2002年，国家共发行长期建设国债6600亿元，其中用于水利建设的为1100多亿元，占1/6。如果包括与水利有关的农林和生态环境建设的国债投入，则占国债总额的比重超过了1/4。大规模国债投资在很大程度上弥补了水利建设的多年欠账，成效显著。 虽然我国水利事业在财政支持下取得很大成绩，但水资源开发利用具有投资规模大、建设周期长、投资回报慢、财务收益率低、社会筹资难等特点，改革开放后，财政收入占GDP比重下降，从1978年的31.2%下滑至1998年的12.6%，水利财政支出占全部财政支出比例也在下降，“六五”下降到3.4%，“七五”下降到2.5%左右，水利建设与管理投入不足，是导致水利基础设施建设严重滞后于经济社会发展要求的一个重要原因。虽然1998年后水利投入大幅度增加，但水利基础设施不足的问题仍很突出，与经济社会发展的要求仍有较大差距，表现在：防洪标准普遍偏低，防洪安全缺乏保障；干旱缺水严重，水资源供需矛盾突出；水质污染严重，水环境恶化问题突出；水土流失严重，过度开发造成生态环境破坏。为此，要加大公共财政对水利支持的力度，实现水资源的可持续利用，为国民经济可持续发展和社会文明进步提供支撑与保障。 公共财政支持水利的重点，应定位在支持水利建设及保障公益性水利工程的管理和运行两大方面，促进水资源的可持续利用。 1.防洪保安是水利建设的重中之重，因而也是公共财政支持的重点 要继续支持加强大江大河大湖的治理，完善防洪减灾体系，确保防洪安全。继续加强长江、黄河等大江大河大湖的Ｉ、ＩＩ级堤防建设和重点河段河道整治，以及其他重要堤防建设；“十五”期间，大江大河干流中下游重要地区达到国家规定的防洪标准。 2.转变用水方式，提高用水效率是水资源可持续利用的前提 要采取财政贴息等多种措施推进节水灌溉，支持农业节水，大力推广和普及节水技术，提高水的利用效率，实现水资源利用从粗放型向集约型方式的转变。 3.合理配置是水资源可持续利用的基础 要总结流域统一调水的经验，完善协调机制，重点支持南水北调工程等关系到水资源合理配置的格局和安全供水体系的大型骨干水利工程，缓解北方地区水资源的供需矛盾。 4.农村水利是水资源可持续利用的难点 要加强农村供水、灌排和防污等基础设施建设的支持，改善农村生活和生产条件，促进农村经济社会发展和农村城镇化建设。 5.水土保持与水资源保护是水资源可持续利用的保障 要加大水土保持生态建设、水资源保护的投入，维系良好的水生态环境。 三、保障公益性水利工程的管护和运行，提高使用效益 搞好水利工程的管护，保证其正常运行，不仅关系到工程效益的发挥，更重要的是能极大地提高水资源利用效率，因而在水资源的可持续利用中居重要地位。在我国水资源管理中，已建成的水利工程发挥着基础性的作用，如堤防工程、水库工程、灌溉工程、调水工程、水土保持工程等等，对防洪、抗旱、供水、防止水土流失等方面都发挥着重要的作用。 水利工程的作用主要有三个方面：一是保障经济、社会、生态协调发展安全的社会服务功能，体现的是社会效益，如保障社会的饮水安全、防洪安全和生态安全；二是参与实施水资源配置的管理功能，如流域内或跨省区的水资源调配等；三是直接进入生产领域的经济功能，体现的是直接的经济效益，如水力发电和城市供水等。从性质上来说，水利工程一般分为三类：即公益性、准公益性和经营性水利工程。公益性水利工程是指仅仅具有社会服务和管理功能，提供的是社会效益的水利工程，如堤防工程、水源工程等。这类工程不能通过市场经营得到直接的经济回报。准公益性水利工程是指以社会服务或管理功能为主，并兼有经济效益的水利工程，如以防洪、灌溉为主兼有发电等经济功能的水利工程。经营性水利工程是指以经济功能为主、产生直接经济效益的工程，如水力发电、城市供水等。经济功能强大但同时又兼有管理功能的水利工程，如果其管理功能在流域水资源统一管理中不可缺少，可视为准公益性工程。 公益性水利工程的管理和运行也是公共财政支持的重点。根据水利工程的功能和水管单位承担的任务，结合其收益情况，将水管单位进行分类，分别界定为事业性质或企业性质。承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务，只具有社会效益，没有经济收益的纯公益性水管单位，界定为事业性质；既有防洪、排涝等公益性功能，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程的管理运行单位，是兼有社会效益和经济效益的准公益性水管单位，原则上定性为事业单位；承担城市供水、水力发电等水利工程的管理运行维护任务，以经济效益为主的经营性水管单位，定性为企业。 针对不同类别和性质的水管单位，在定岗定编的基础上，采取不同的财政补助政策。总的原则是，政府该管的必须管好，该给的应当给足。同时，水管单位也必须通过制度创新，加强管理，开源节流，减轻国家负担。按照公共财政制度的要求，承担公益性任务所需的各项支出由财政负担，承担经营性任务的各项支出由水管单位自己解决。 水资源开发是公共财政支持的重点，要保证财政投入的高效率和高效益，必须在建设和管理过程中引入市场机制。在水利建设过程中，要严格执行在项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。在水服务的提供上，允许水服务供应者竞争服务于市场的特许权。企业竞争特许权，消费者直接同他们讨价还价，企业可以与希望获得服务的消费者谈判包括一个价格质量组合的服务和合同。管理部门设立消费者与潜在供给者之间讨价还价的市场规则和决定胜者的标准。获得特许权的条件决定了进入市场的企业数目。授予提供最佳价格—质量组合的企业特许权的系统是一个通过市场竞争决定价格—质量组合的体系。 （作者为财政部农业司司长） |