黄河水量统一调度面临的形势与对策措施 王建中 裴勇 杜志刚 摘 要
通过对黄河水量调度的现状、存在的问题和面临的形势进行分析，提出了加强黄河水量统一调度的工作思路和强化行政管理，发挥经济杠杆对黄河水资源的调控作用，充分利用工程手段调节黄河河川径流，提高黄河水量调度的科技含量和决策水平，建立健全黄河水量调度的法制建设，依法调度黄河水资源等具体对策措施。 一、水量调度工作现状 随着沿黄地区经济社会的发展，引黄耗水量不断增加，黄河水资源供需矛盾日益加剧，自1972年黄河下游开始出现经常性的断流，特别是进入20世纪90年代，黄河下游更是年年断流，引起了党中央和社会各界广泛关注。为缓解黄河水资源供需矛盾和黄河下游日趋严重的断流局面，1998年12月，经国务院批准，国家计委、水利部联合颁布实施《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，授权水利部黄河水利委员会统一调度黄河水量。黄委会于1999年2月正式筹建水调机构，并于同年3月1日起开始对刘家峡水库—头道拐、三门峡水库—利津干流河段水量实施统一调度。 根据《黄河水量调度管理办法》的规定，黄河水量调度总的原则是：总量控制，以供定需，分级管理，分级负责。总的调度思路是：国家统一分配水量，流量断面控制，省（自治区）负责用水配水，重要取水口和骨干水库统一调度。黄河水量调度的重点河段是引水较多的干流刘家峡水库至头道拐和三门峡水库至利津两个河段，涉及甘肃、宁夏、内蒙古、河南、山东和河北等6个省、自治区。调度时段为非汛期8个月（当年11月至次年6月）；水量分配时段为全年，涉及11个省（自治区）。随着调度工作的深入，2001年黄河水量调度河段从上游、下游两个重点河段扩展到刘家峡水库以下整个干流河段，初步实现了全河干流水量统一调度；在调度时段上从以往每年的非汛期扩展到了包括汛期在内的全年调水，并从2002年起，在黄河下游推行了“定单供水”和水量调度工作责任制。 自1999年黄河实施统一调度以来，黄河流域来水持续偏枯乃至特枯，沿黄省、自治区及下游受水地区旱情严重，黄河水资源供需矛盾异常尖锐。尤其是2001年，黄河花园口站实测径流量约为164亿m3，较常年偏少63%，为有实测资料以来第二少水年份，其中汛期实测径流量44.7亿m3，为有实测资料以来同期最小值。但通过“精心预测、精心调度、精心监督、精心协调”，使有限的黄河水资源得到合理配置，水量调度取得了显著效果，初步扭转了自20世纪90年代以来黄河下游年年断流的局面，自2000年到现在黄河下游未再出现断流；确保了生活用水，兼顾了生产用水，按计划分配了生态用水。黄河水量调度的成功，受到了中央领导的高度评价和社会各界的普遍赞扬。 二、黄河水量调度存在的问题 黄河水量调度工作虽然取得了明显的成效，但是存在的问题还比较多，从目前的情况看，主要问题有： 一是流域法制尚不健全，行政监督和处罚权不落实，处理违规问题缺乏法律支撑； 二是流域管理与区域管理相结合的管理体制尚未真正形成，部门分割、条块分割、各自为政的管理体制不适应水量统一调度的需要； 三是市场机制尚不健全，特别是水价形成机制、补偿机制、激励机制还没有建立，节水经济政策还不落实； 四是技术手段落后，统一调度还缺少现代化手段和措施； 五是基础工作薄弱，对一些规律性的东西认识不足； 六是长期的用水、管水观念不适应可持续发展的要求等等。 三、黄河水量调度工作面临的形势 随着黄河治理开发进度的加快，黄河水量调度工作面临着很好的机遇。“十五”期间国家对黄河水资源开发利用和保护特别是灌区节水改造的投入力度进一步加大。日前国务院又批准了《黄河近期重点治理开发规划》，将解决黄河水资源问题摆到突出的位置；另外通过近几年水量调度的工作实践，黄河水量调度工作取得了一定的工作经验，已初步建立了黄河水量调度的组织机构和队伍，流域管理与省（自治区）管理、部门管理的关系正在向合理的方向进行调整。 但黄河水量调度工作也同时面临着严峻的挑战。随着黄河流域经济社会的发展、人口增长以及西部大开发战略的实施，国民经济各部门对黄河水资源的需求量越来越大。预计到2010年、2030年、2050年，黄河流域将分别缺水40亿m3、110亿m3、160亿m3。枯水年份缺水将更为严重。因此，黄河流域在相当长的时期内，将面临资源型缺水的局面。同时，由于用水结构的调整，对黄河供水的保证程度和供水水质的要求更高。由于近几年黄河水量调度工作的成功，社会各界对黄河水量调度的期望愈来愈高，确保黄河“河道不断流”，已成为黄河治理开发的目标之一。黄河水量统一调度工作依然任重而道远，面临的压力将更大。 四、近期黄河水量统一调度所应达到的目标 根据黄河供水区经济社会发展和生态环境保护的需要，结合黄河水量统一调度工作的实际，近期黄河水量统一调度应达到如下目标： 一是确保城乡人民生活用水。随着黄河供水区人口数量的增加和生活条件的改善，生活用水将会明显增加。水量调度在满足防洪、防凌安全的情况下，必须坚持生活用水优先的原则，确保城乡人民饮水安全。 二是兼顾工业用水，促进黄河供水区经济发展和社会进步。黄河流域经济发展潜力巨大，在我国国民经济宏观战略布局中具有重要的战略地位。随着供水区工业快速发展和西部大开发战略的实施，工业耗用水量将会明显增长。正常年份要基本满足工业用水，枯水年份要尽力满足重要工业用水，并充分兼顾一般工业用水。 三是合理安排农业用水。黄河流域尤其是黄河宁蒙河套灌区和花园口以下引黄灌区，是两个全国特大型自流连片灌区，也是我国著名的粮棉生产基地，其农业用水对保证全国粮食安全具有重要的战略意义。正常年份按计划基本满足沿黄地区农业用水，一般枯水年份力保农作物生长关键期的用水需要。 四是按计划分配生态用水，加强黄河流域生态系统建设，实现人与自然的和谐相处。一般年份基本解决黄河断流问题，遇特枯水年份，采取一切有效措施，力保河道不断流。 五、加强黄河水量统一调度的对策措施 为实现近期黄河水量统一调度的目标，黄河水量统一调度工作要围绕提高黄河水资源利用效率这个核心，以实现黄河水资源的可持续利用为目标，采取综合措施，优化配置、科学调度黄河水量，统筹兼顾生活、生产和生态用水；逐步建立起权责明确、高效协调的黄河水量调度监督管理新体制和运行机制，实现黄河水量调度管理工作的正规化、规范化；建设黄河水量调度管理系统，提高黄河水量调度的科技含量。通过实现黄河水资源的可持续利用支撑黄河供水区经济社会的可持续发展。 按照上述工作思路，黄河水量统一调度所要采取的主要措施如下： 1.进一步强化行政管理 在行政措施方面，主要做好三个方面的结合工作，即：水量调度与各级领导的目标责任相结合；水量调度与取水许可相结合；水量调度与水利工程计划审批相结合。同时要加强水量调度的监督检查。 （1）规范水量调度的行为，建立水量调度责任制 黄河水量调度涉及流域管理与区域管理、部门管理的关系，更涉及各用水户的切身利益，明确各自的权力和职责是保证水量调度工作顺利开展的前提和基础。根据《黄河水量调度管理办法》有关规定，进一步明确有关地区、部门以及用水户在水量调度过程中的职责，建立行政区域用水总量控制和省界断面下泄水量、流量行政首长负责制，将水量调度的管理责任层层落实到有关地区和部门。 （2）做好取水许可与水量调度的结合工作 取水许可与水量调度相互联系，密不可分。一方面要通过取水许可审批的总量控制，严把从黄河取水的新、改、扩建建设项目的取水许可审批关，控制全河引黄规模，为水量调度奠定基础；另一方面，通过对取水口的计划用水管理，即根据黄河年度可供水量分配方案和干流水量调度预案，制定取水口的年度用水计划，确保年度省际分水和省界断面下泄水量、流量目标的完成。 （3）严格按照流域综合规划的要求，做好水利工程的计划审批 流域机构要做好流域综合规划监督实施和各类水资源规划的协调工作，凡在黄河流域内建设的涉及流域水资源开发利用和保护的大中型建设项目，必须符合规划的要求，有关部门在审查审批时要征求流域机构的意见。 （4）加强水量调度的监督检查 监督检查是确保水量调度方案付诸实施的重要环节，目前的监督检查工作还很不规范，对检查发现的违规问题缺乏相应的处罚手段。今后应根据监督检查的要求，制定监督检查管理办法。同时，需加强人员培训，配备必要的督察设施装备，提高督察的水平。 2.充分发挥经济杠杆对黄河水资源的调控作用 进一步完善黄河水价体系，逐步将资源水价和环境水价纳入黄河水价中。当前的重点是将工程水价部分尽快达到供水成本，改变目前工程水价严重偏低、难以促进节约用水的局面。逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价，对超计划用水实行累进加价。 开展流域水权、水市场的研究，进行建立黄河水市场的可行性、水权制度和水权转让对现有取水许可管理的影响以及水权转让规则、程序和管理办法的研究工作；逐步建立黄河供水市场，推行订单调水，形成适应市场经济体制的科学、合理且行之有效的水价制度及其补偿、转让机制。 3.充分利用工程手段调节黄河河川径流 黄河河川径流具有年际变化大、年内分配集中的特点，与国民经济需水的要求不相适应。黄河干流已建的具有较大调节作用的水库有龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底等4座大型骨干水库，通过对上述水库群的联合调度，可有效调节黄河河川径流，对协调天然来水与国民经济需水之间的矛盾具有重要作用。三盛公、青铜峡水利枢纽控制着宁夏、内蒙古引黄灌区的用水，要加强两座水利枢纽的调度管理。东平湖水库离河口地区最近，在确保下游河道不断流方面具有一定的作用，应开展这方面的研究并付诸实施。 4.逐步提高黄河水量调度的科技含量和决策水平 黄河水量调度工作需要及时收集流域雨情、水情、旱情和工情等基本水调信息，并据此作出科学的决策。因此，需要建设“先进、实用、可靠、高效”的黄河水量调度管理系统，建立黄河水量调度总中心，并在沿黄各省、自治区及龙羊峡、刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底等水利枢纽建立水调分中心。依托目前已经启动的“数字黄河”工程，利用“3S”技术为代表的现代信息采集技术和微波、超短波、光缆、卫星等快捷传输方式，建立涵盖水量调度各方面业务的数学模型，对枯水期径流进行预报和水库工程及河道的水量实时调度，实时采集水调信息，实现骨干水库联合调度和引水工程远程自动监控（或监视），及时处理各种水调业务，以功能强大的系统软件和调度模型对不同来水频率的水量调度方案进行虚拟仿真，提供决策支持的可视化表现，实现黄河水量调度工作的自动化、数字化、信息化。 黄河水量调度管理系统建设的关键是建立涵盖水量调度各方面业务的数学模型，包括枯水期径流预报模型、河口地区生态模型、水库调度模型、水资源实时调配模型、分水和调度方案编制模型、引水口自动监控模型等。目前各种模型的软件开发方面还不适应管理的需要，应加大这方面的工作力度，组织跨学科的科研力量，尽快拿出既能满足当前需要又能不断更新的模型成果，以适应“数字水量调度”的需要。 5.不断建立健全黄河水量调度的法制建设，依法调度黄河水资源 根据国务院日前批准的《黄河近期重点治理开发规划》的要求，做好《黄河水资源管理和保护条例》和《黄河法》中有关水调方面的工作，以法律为保障，尽快建立起统一管理、分级负责、权责明确、监管有力的黄河水量调度管理监督新工作体制。制订和完善黄河水量调度管理制度和办法，理顺从用水申请、方案编制到调度指令下达、监督检查各个环节的工作机制。根据需要，还应制订《黄河水量调度管理办法实施细则》《黄河水量调度规程》《黄河水量调度监督检查办法》《黄河水量调度责任制度》《黄河水量调度奖惩制度》等规章制度。 （作者王建中为水利部黄河水利委员会水资源管理与调度局副局长、教授级高级工程师；裴勇、杜志刚的单位为水利部黄河水利委员会水资源管理与调度局） |