流域机构与黄河水资源统一管理 陈效国 摘 要
通过对黄河水资源管理的现状分析，提出黄河水资源统一管理的基本思路，即坚持政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者有机结合的基本配置模式，以及政府在市场管理和利益调节过程中的宏观调控作用，搞好水资源综合规划，合理优化配置水资源。 随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，黄河流域水资源管理体制也在进行着变革。水资源的自然流域特性和多功能属性以及我国的特殊国情和水情决定了按流域统一管理的重要性。在社会主义市场经济条件下，如何充分发挥代表国家行使流域行业管理职能的流域机构的作用，构建新型流域水资源统一管理的模式，发挥宏观调控作用，促进黄河水资源的优化配置，是本文探讨的主要内容。 一、黄河水资源管理的历史沿革及现状 由于黄河复杂难治，灾害频繁，历朝历代对黄河治理都很重视，自古以来均由中央政府直接管理。夏、商、周时期国家设“司空”专门管理治河事宜。东汉时开始设立专职治河官员，唐设水部专司治河，并颁有《水部式》。宋代治河机构逐渐扩大，金设“巡河官，州县令皆提举河防事”，元设“都水监”，工部尚书为“总治河防使”，官阶二品。明、清时设立了跨行政区域和按水系管理的河道总督协调指挥治河事宜。近代民国时期成立了直属于当时国民政府的黄河水利委员会，统一掌管黄河及渭、洛河等支流水利、防洪、施工事务。 1946年冀鲁豫解放区专门成立了黄河水利委员会。1950年初政务院发布水字第一号令，决定设置黄河水利委员会（以下简称黄委）。50多年来几经变迁，职能逐步扩充，机构不断完善。 在我国经济社会发展的不同历史条件下黄河水资源管理的发展经历了以下4个阶段： 1.分散管理阶段 新中国成立前，由于经济社会不发达黄河水资源可利用量大于流域经济社会发展的用水需要。当时的黄河水资源管理主要围绕某一水源地进行，管理的目标单一，没有形成统一的管理体制。 2.供水定向管理阶段 20世纪50年代至60年代，随着流域经济社会的发展，需水增加，开始根据各用水部门的需求制定水资源开发利用的规划确定水利工程和水资源管理任务。此阶段仍然以开发利用为重点，没有建立相应的黄河水资源统一管理机构，也没有制定黄河水资源管理的政策。 3.区域水资源管理阶段 20世纪70年代至80年代，随着工农业生产的进一步发展和人口增长等因素，区域用水量进一步增加，水资源的供需在局部地区和部分时段出现紧张状态，水体环境质量开始下降，对局部地区经济社会发展造成一定影响。各省（自治区）建立了相应的水资源管理机构和水资源保护机构，开始对水资源的开发利用进行人为干预。着重开展了水资源的综合调查评价及水资源区域规划的编制。 4.流域统一管理阶段 20世纪80年代以后，随着流域经济社会的发展，人们对黄河水资源的用水需求越来越大，供需矛盾日益突出，水污染加剧，黄河水资源短缺严重，演变为流域性的普遍问题，成为制约经济社会发展的重要因素。为了提高黄河水资源的利用效率，缓解供需矛盾，流域机构加强了黄河水资源的统一管理。在黄河可供水量分配、取水许可管理、水量调度等方面，先后实施许多重要举措，提高了对黄河水资源的调控能力和总体效益。在水量分配方面，加强了水资源规划，提出了南水北调工程生效前的黄河可供水量分配方案，在我国大江大河中首次对全河水资源进行了宏观分配。在取水许可管理方面，初步实施了取水许可制度。《水法》和《取水许可制度实施办法》实施后，沿黄各省（自治区）相继出台了《水法》实施办法等法规，加强了计划用水和节约用水。一些省（自治区）还先后出台了水资源费征收管理办法。在水量调度方面，制定了水量调度方案和办法，实施了黄河水量实时调度。20世纪90年代以来，为缓解日趋严重的黄河断流现象，1998年开始实施黄河流域水资源统一管理调度，取得了明显的成效。 二、黄河水资源管理存在的主要问题 在计划经济时代，我国的水资源分配是一种指令配置模式，主要通过行政手段来配置水资源，这种模式导致水资源价格严重扭曲，降低了水资源的利用效率，造成了水资源的浪费。在水资源日益短缺、市场转型的新形势下，已经不适应发展的需要，必须加以改革。经过改革开放20年来的制度建设，黄河水资源管理从水资源的开发利用状态到形成一套基于行政手段的制度安排，目前正逐步引入市场机制，有关水权、水价、水市场的理论研究和实践探索正在深入。总的来看，目前微观上的水价改革已经付诸实施，宏观上的水资源统一管理也被日益重视，但实践中仍然以行政手段为主，流域水资源管理体制仍是指令配置模式的延续，还不能适应形势发展的需要。从流域机构进行全流域水资源管理的角度看，主要表现为以下几个方面： 1.水资源统一管理的体制和有效监督的机制尚未建立 目前黄河还存在着条块分割，缺乏以法制为保障进行统一管理的必要手段。黄河干流上的一些大型水库及引水工程分属不同地区和部门管理，流域机构缺乏强有力的约束机制和管理手段，不能有效控制引用水量。取水许可制度虽已全面实施，但由于流域机构缺乏强有力的行政处罚手段，直接影响到黄河水资源的统一管理和调度。由于流域机构执法地位不明确，权威、高效、协调的流域管理体制尚未形成。还无法适应我国改革、发展和“依法治国”的需要，难以有效调整和规范在黄河治理、开发和管理与保护中的社会、经济、环境等关系。 2.黄河水资源管理手段单一，还缺少必要的工程、法律、行政、经济调节和现代化的管理手段 目前主要是依靠行政手段来协调和处理在水资源管理中出现的问题，而法律手段、经济手段及科技手段等都明显滞后。虽在黄河水资源管理和水量调度方面出台了一些规定，但法律效力低，缺乏处罚方面的规定；水价机制不合理，经济杠杆的调控作用力度不大；技术手段还比较落后，如水信息采集、传输自动化程度低，有些仍处于人工操作阶段，水量调度还常常依靠现场的监督检查，远不能满足水量调度的需要。 3.科技水平亟待提高，用水管理粗放，部分地区浪费水现象严重 由于大部分灌区工程老化失修、配套较差、灌水田块偏大、土地不平整、灌水技术落后及用水管理粗放等原因，浪费水现象严重，灌溉水利用系数仅0.4左右。大中城市的工业用水定额比发达国家高3～4倍，重复利用率只有40%～60%。 4.在以往的规划和建设中未能以可持续发展为目标研究和处理问题 对生态环境建设重视不够 表现在一些地区片面强调上工程，盲目上一些高耗水项目，不考虑水资源条件扩大供水范围等粗放管理各自为政。重视开源抓节水不够在一定程度上忽略和挤占了生态环境用水特别是输沙用水。一些地区盲目开垦荒地、开矿修路，加剧了水土流失增加了河道泥沙淤积；草地超载放牧、滥采乱伐森林，湿地萎缩，致使水源涵养能力减小，经济社会发展与生态建设和环境保护的矛盾十分突出。 三、黄河水资源统一管理的基本思路 1.坚持政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者有机结合的基本配置模式，确保政府在市场管理和利益调节过程中的宏观调控作用 汪恕诚部长指出，政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者有机结合，是实现水资源的有效管理和优化配置，提高水资源利用效率的体制保证。根据黄河水量调度的实践，政府必须具有最终决策权，以确保对水资源的基本需求。 流域机构在具体实施流域水资源统一管理的实践中，需要把握4个原则：一是明晰产权，以确立能够保证市场经济手段发挥作用的基础平台。水资源属于国家所有。因此，明晰产权首先是明确水资源的使用权以及经营权、处置权等从属权利。作为公有制为主体的国家，对水权的分割意味着必须承认国家以及流域内各区域、集体、个人等不同层面对水资源的权益要求，从而要求国家在进行制度安排和水资源初次分配时必须保证其合理的利益要求，提供基本的份额拥有权。二是需求牵引，从需求角度划分用水的不同用途、用量等。水资源的需求可以分为两部分：一部分是基本的环境需求和生活需求，基本的环境需求即必需的生态用水，以保证经济社会能够可持续发展，基本生活需求即为了维持正常生命、保障基本生活的日常生活用水，这部分用水的需求价格弹性很小；另一部分是非基本需求的多样化用水，需求价格弹性较大。三是宏观调控，政府要对水资源的初次分配具有决策权，以保证基本需求。在政策上，对基本需求用水应以指令性计划管理为主，通过用水配额、用水许可管理等制度措施，确保生态用水和基本需求用水的供给。四是按照市场经济规律进行水资源的再分配，以实现优化配置资源的目的。在政策上，对非基本需求用水应以指导性计划管理为主，主要通过市场实现这部分水资源的优化配置，提高水资源的利用效率。 2.搞好水资源综合规划，按照规划进行水资源的合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理 水资源规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的重要依据，是水资源可持续利用和管理的重要基础。长期以来，水资源规划的制定和执行一直没有得到应有的重视。新水法明确要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要按照流域、区域统一制定规划，国家制定水资源战略规划，并就规划的种类、制定权限与程序、规划的效力和实施等问题作了具体规定。因此，当前要抓紧搞好黄河流域水资源综合规划，在进一步查清水资源及其开发利用现状、分析评价水资源承载能力的基础上，根据经济社会可持续发展和生态建设对水资源的要求，提出水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理的总体布局及实施方案，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。 3.流域水资源统一管理与行政区域管理相结合，发挥流域机构在流域水资源统一管理中的权威作用 要加强国家对黄河流域水资源的统一管理和调度强化以流域为单元对水资源实行统一规划、统一调配和分级负责的体制。根据流域统一规划、统一管理、统一调度和用水配水分级负责的原则，按照国家统一分配水量，流量断面控制，省（自治区）负责用水配水，重要取水口和骨干水库统一调度的思路。进一步明确流域与区域事权划分，严格取水许可制度，加强计划用水和用水定额管理，建立项目建设开发水资源论证制度。把取水许可监督管理与水量调度有机结合起来，建立完善的水资源管理新体制。实行“排污总量国家确定、污染源治理省自治区负责、入河排污口与省际断面水质统一监管、超量排污补偿”的水质监督管理新思路。搞好黄河水资源保护规划，加强流域机构环境管理能力建设，征收水资源污染补偿费，建立水资源污染经济损失评估和补偿机制，建立流域与区域相结合的水资源保护分级负责的管理体制。 4.充分发挥法律、经济、工程、技术和行政等多种手段的综合作用，合理配置水资源 水资源的合理配置是我国水资源可持续利用的核心。水资源的合理配置要遵循资源共享、高效经济、统筹协调和持续利用的原则，按照市场经济规律和经济社会发展要求，通过各种工程和非工程措施，合理抑制需求，保障有效供给，维持和改善生态环境，统筹安排好生活、生产和生态用水。 二是经济手段。要抓紧建立合理的水价形成机制，尽快完善黄河水资源有偿使用制度积极建立适应市场经济原则、科学合理的水价体系和运行机制，实施水权管理。建立委员会制度和年度协商制度，通过计划调控水资源的初次配置完善水商品经营市场，允许水商品经营者的多种所有制成分参与。合理确定水价加强经济手段在黄河水资源配置中的调控作用，对现行引黄水价重新核定并制定水价的调节机制。根据人类不同的用水需求层次和配额限度，实施级差水价。对基本用水需求，可根据运行成本制定适当的保护价格；对经济发展用水可采用累进价格制度；对更高需求用水如高消费用水等，可实行完全竞争的自由价格体系。对不符合国家宏观调控目标的用水，甚至可以执行惩罚水价。按照用水总量控制的要求，严格实行用水计划管理和定额管理，对超计划或超定额用水实行超额累进计价。尽快研究建立全河统一的水资源费征收管理制度。研究并建立保护水资源、恢复生态环境的经济补偿机制。可考虑开征黄河水资源污染补偿费。 三是技术手段。要突出科技治黄，重视基础研究和高新技术在黄河水资源管理中的应用，提高黄河水资源管理的技术体系水平。以信息化为突破口，以建设“数字黄河”工程为重点，推动信息技术的广泛应用。重点搞好信息采集、快速传输、高度共享、覆盖全河各级机关、防汛单位、沿河各大引水口、排污口的信息管理系统和计算机网络系统。基本实现信息传输网络化、信息管理数字化、主要业务智能化、政务办公电子化，以信息化推动治黄现代化。 四是工程手段。要进一步增加黄河河川径流调蓄能力，适时建设南水北调西线工程。黄河干流龙羊峡、刘家峡、黑山峡、古贤、碛口、三门峡、小浪底等7座骨干水利枢纽工程是全河水沙调控体系的重要组成部分，对黄河防洪、防凌、减淤及调节黄河径流、合理配置水资源具有重要作用。其中龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底４座水库已建成，并发挥了巨大的综合效益。下一步要继续建设黑山峡和古贤、碛口水利枢纽，更好地对黄河上中游径流进行调节和配置。全面建成现代化的黄河水量统一调度管理系统和黄河水资源保护监控中心。随着国家西部大开发战略的实施，沿黄省（自治区）经济、社会发展以及生态环境保护和建设对水资源的需求将会随之增加，从长远来看，黄河资源型缺水的局面将难以改变，依靠节水措施和加强管理难以完全满足日益增长的供水需求，要根本改变这一状况，除尽早建设南水北调东线、中线工程外，还必须抓紧进行南水北调西线工程的前期工作，力争2010年前后开工建设。 五是行政手段。要进一步建立完善黄河水资源统一管理的制度体系。强化水资源规划与开发利用评价制度，明确规划监督实施的有关规定，使规划的管理和供水水源的评价和水源保护专项论证规范化、程序化。完善水量分配和水量调度制度，确定水量分配的原则、办法、程序以及监督管理等，规定水量调度的原则、用水保证的优先顺序、调度的权限、省际断面流量控制与河段用水总量控制以及紧急情况下的水量调度及水量调度责任制等。改革取水许可制度，建立与水量分配和调度相衔接的黄河取水许可总量控制与水量调整核减机制，同时要与黄河流域水权制度的建立相衔接，除目前取水许可制度规定的直接利用水工程或机械提水设施取水外，对于生态用水、水库蓄水以及利用供水工程供水的水权都要进行明确，并对水权的登记、转让和有偿使用等作出规定。建立入河排污总量控制与排污许可制度，规定入河排污总量控制指标和各省（自治区）分配指标、排污口设置的审批制度、各省（自治区）和排污单位的职责，排污口审批发证的管理权限、审批程序和监督管理等内容。推动节约用水管理制度，通过编制节水规划，实行总量控制和定额管理，严格控制高耗水项目，贯彻节水设施“三同时”的要求，即取水工程的节水设施要与主体工程“同时设计、同时施工、同时投入使用”，以及优惠节水政策和强制节水措施，建立节水激励机制，全面推进节水。健全黄河水资源公报制度，公报年度来水情况、各省（自治区）取水情况、耗水情况、水质状况以及黄河水资源开发利用和管理、保护中出现的重大水事事件等。 （作者为水利部黄河水利委员会总工程师、教授级高级工程师） 参 考 文 献： 1
陈效国，薛松贵，乔西现．黄河流域管理机构与流域综合管理．第７届中韩水资源交流会议论文． |