水资源管理与水利资产管理 郑 贤 摘 要
水资源管理是自然资源管理，属于总体规划，合理配置的管理；水利资产管理是在整体规划的基础上，开发利用形成资产的管理。要根据我国水资源的开发利用状况和水利资产的具体情况进行管理。 水资源的开发利用中，管理是一个涉及社会和经济各方面的大题目，要想讲清楚较难。水资源管理和水资产管理，虽然都是讲管理，但前者是自然资源管理，属于总体规划，合理配置的管理；而后者是在整体规划的基础上，开发利用形成资产的管理。本文拟分为两个部分去研究、分析，提出个人看法。 关于水资源管理 1.我国水资源现状 这里讲的水资源现状只是讲淡水资源现状。我国多年平均年降水量约为2.7万亿m3。全国地表水资源量即河川径流量，约为2.7万亿m3，其中地下水排泄量约6700亿m3，冰川融水补给量约56亿m3，全国每年平均地下水资源量约8288亿m3，扣除地表水与地下水相互重复水量，全国水资源总量约为2.88万亿m3，人均占有水资源量仅有2200m3，约为世界平均值的1/4。 由于我国年降水量时空分布严重失衡，受自然环境影响，年际降水严重不均。造成了我国水旱灾害、开发利用难度大和水资源供需矛盾十分突出的主要原因。 2.我国水资源开发利用现状 新中国成立后，50多年来，修建和加固堤防近25万km，建成大中小型水库8万余座。初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了5800多亿m3年供水能力。有效灌溉面积从1600万hm2扩大到约5467万hm2，并为城市生活和工业用水提供了水源。 从水资源利用效率看2000年已达20%。北方的开发利用率已高达50%以上。由于利用率高，造成了黄河断流；地下水严重超采，河口生态恶化等问题。也有些地方在经济发展中，未考虑水污染的处理，造成一些地方出现污染性缺水。 根据全国水环境监测网2000年的水质监测资料，对全国700多条江河水质进行评价，在评价的11.4万km的河流中，Ⅰ类水占4.9%，Ⅱ类水占24%，Ⅲ类水占29.8%，Ⅳ类水占16%，Ⅴ类水占8.1%，劣Ⅴ类水占17.1%。枯、丰水期水质变化不大。全国符合和优于Ⅲ类水的河长占总体河长59%。目前全国重点湖泊、水库的水质良好，部分湖泊处于富营养状态。主要水库水质符合供水水质要求。国家重点治理的“三河”“三湖”水质有新改善。黄河、黑河、塔里木河实施调水取得了流域水资源统一管理和合理配置的新突破，缓解了三条河流下游水生态环境恶化的局面。 3.中国水资源管理存在的问题 近几年虽然水利部加强了对治水方针的研究和实践，虽然中央领导对水资源管理问题高度重视，但由于管理体制不科学、机制不灵活，水资源管理能力仍处于比较薄弱的状态，处于头痛医头、脚疼医脚的状态。这主要是因为：一是水资源合理配置缺少规章制度，缺乏法律依据。二是在一条河流上游无限制的取水，下游断水、无水可用。三是乡镇和城市用水存在多龙治水状态，用水的只管用水，不管排水的污染和处理。使以本来很少的可利用的优良水资源越来越少。四是农业灌溉用水缺乏先进技术，存在严重的浪费水资源现象等。五是用水设备制造技术落后，跑、冒、滴、漏十分突出。六是大量的城市污水缺乏除污措施，不能二次多次利用，不能使不同质量的水得到不同用途的合理利用，浪费十分严重。且大量污水排放造成生态环境恶化。 造成以上问题的根本原因是多龙治水、缺乏统一的水资源涵养和水资源合理利用的统一规划和统一管理。 4.短缺资源管理应实行统一规划、统一管理、科学配置、依法治水、节约用水 水资源的占有量和其他一些国家比，实现水资源可以持续满足生产、生活和环境保护需要比，应该说，我国的水资源是十分短缺的资源。要有效地开发和科学配置利用水资源，才能够实现可持续发展水利的要求。 （1）统一规划是保证水资源统一管理的基础 对于一条河流要进行开发利用、配置、保护的统一规划，规划要考虑自然资源，二次资源的充分利用。以保证城市、工业、农业和人民生活的需要。在缺水的地区要实行从多水地区调水和节约用水。 （2）统一管理是保证水资源合理利用的保证 现在存在的多龙治水的局面，必然导致局部利益和整体利益冲突，导致无计划用水而造成的局部缺水，导致地区与地区之间的水事纠纷，严重的会形成不安定因素。 实行水务管理的一体化是实现水资源统一管理的有效组织形式。由于水是短缺资源，必须有一个高效、科学的管理体制才能实现水资源的科学配置，照顾全局，照顾重点。部门分割往往做不到公平合理，所以应在水务一体化管理上下工夫，国家在机构设置上应该重新考虑这一问题。 （3）科学配置水资源是建立在水资源统一管理这个组织基础上的 科学配置必须根据总体规划分类制定各行各业城市、农村、工业和水资源分次使用功能，制定出科学用水指标。并加以严格管理和监督。 （4）依法治水是保证水资源合理利用的有效措施 建立必要的水资源管理的法制体系，制定水资源管理法规，使得有人管，依法管，防止违法用水，水事纠纷的发生。 （5）节约用水是保证水资源有效利用的技术措施和管理措施 要树立节约用水的观念，要研究节水灌溉的新技术，要研究节约用水的新方法、新设备。同时要加强节约用水管理制度，用经济的手段，节水的技术，管理的法规制度来保证水资源的节约合理的利用。 关于水利资产管理 1.水利资产的形成与分类 水利资产是党和政府带领广大群众在抗洪抗旱及经济和城市建设中逐步形成的，这中间大量的投资应是由国家及地方政府提供的，应属国有资产。其中有大型水利水电工程，也有小型水利水电工程；有用于农业灌溉的灌区工程，也有用于城市供水的水利工程，有用于防洪的大坝，也有用于农业的水井及小型水库水渠。这些都属于水利资产的范畴。另外还有长期形成的多种经营水利资产，也属于水利资产的范畴。 2.水利资产可以按其功能和效益来划分其类别 总的说可分为社会公益性资产与经营营利性资产。但这两种资产有的是紧密相连的。如以防洪为主的水利水电枢纽，用于防洪的设施可以视为社会公益性资产，用于发电的设施可以视为经营营利性资产。按照市场经济的观念用于农业灌溉和城市供水的水利资产也应视为营利性资产。 3.水利资产的管理应在国家法规框架下，由水利部实行分级统一管理 水是国民经济的命脉，也是人类赖以生存的基础。没有水人类就无法生存；水少了因分配不合理，就会造成地区与地区矛盾，乃至国家与国家之间的矛盾，进而会因为争水而发生战争。因而，笔者认为在一个国家内水利资产（也就是水资源的分配载体）的管理应制定“水利资产管理法”。在法律的框架下，由国家水行政主管部门统一管理全国性、全局性水资产。由地方政府水行政主管部门管理辖内水利资产。再说管水资产的行政管理部门应实行水务一体化管理，水资产的运用、保护、节约、开发及发展新理论和新技术。事实证明多龙治水的分散管理体制是难以实现统一规划、合理开发、合理调度、合理使用水资产，也难于解决水资源分配不均产生的矛盾，难于解决水资源短缺水资源浪费，难于解决合理治污，减少排污形成的水资源破坏的问题。在我国结束多龙治水的局面，实行分级统一管理水资产与水资源的水务制管理体制是十分必要的。 4.水利资产管理应根据资产的特征分别采用行政管理和市场管理两种模式 以发电为主的水利水电枢纽抽水蓄能电站功能特征是发电、供电，而电是商品，是产生较大经济效益的商品。此类水利资产一般应采用市场机制管理模式。当然，在特殊情况下（为防洪需要，抗旱需要），也应服从大局，在水资源的利用上，配合水资源管理行政部门的统一调度。 以防洪、农业、供水为主，发电为辅的水利水电枢纽是社会效益为主，仅有少量的电可以进入市场，经济效益为辅。此类水利资产可采用两种方式进行管理。一种方式：防洪、农业、供水及发电统一管理、统一调度、统一核算。如发电收入效益少于公益性设施部分，国家应在一定条件下，用行政费用或基本建设费用对其不足部分进行补偿，以保证该资产的良性运行。另一种方式：就是把发电部分和社会效益分开管理，社会效益部分在合理定员定编基础上，由国家提供设施维修、加固及人员工资、办公费用等，而发电效益部分则用发电、供电收入作为其各类经费的主要来源，如有赢利应合理纳税，多余上交财政。 多种经营的水利资产，原则上应按市场的模式进行管理，自主经营、自负盈亏、照章纳税。如仍有赢利可以进行再投入，扩大多种经营规模，创造就业机会，合理安排下岗职工就业，减少社会压力，消除不稳定因素。 （作者为水利部综合事业局原局长、教授级高级工程师） |