面向水问题的管理对策探讨 刘恒 张海仑 摘 要
可持续发展的基础是资源的合理利用。水资源作为自然资源中最重要的资源之一，其可持续利用是社会、经济和环境发展的基本支撑条件。当前突出的洪水、水资源短缺和水污染问题，已经成为影响我国可持续发展的主要因素。过去几十年的水利工程建设取得了很大的成就，然而，随着经济的发展，水问题的危害程度并未根本缓解。人们对水的认识的提高，使水资源可持续利用、与洪水相处、减轻人对水的侵害成为当前的重要话题。新的治水思路强调以水资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。当前应借鉴国内外成功经验，从管理对策方面探索解决水问题的途径。 一、概述 可持续发展是从自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。其重点着眼于自然资源的长期承载能力，不仅要满足当代人的生存与发展，而且要满足后代人的生存与发展的需要。可持续发展的根本问题是自然资源，通过资源的合理利用、保护，促进人类与自然的和谐统一，使人口、资源和环境更加协调与发展，这是可持续发展的根本目的。水是自然资源，是地球上的一种特殊的物质，它具有可再生和循环的特性，水资源又是一种持续性资源，只要合理利用，它可以持续地加以利用。但水资源的有限性和分布不均匀性决定了对其开发利用有根本性的制约，水资源短缺已经影响到人民生活的安定，影响到经济社会可持续发展。在过去和今后相当长的时期内，洪水、水短缺和水污染是影响水资源可持续利用的主要问题。因此，水资源的管理对策应从这些水的问题出发，针对体制不够完善、管理手段相对落后等问题加强工作。从立法、行政、社会、经济、科技等方面采取积极的措施，开展体制创新，机制创新，技术创新，加强水资源的统一管理，特别是以流域为单元的水资源管理体系。最近新的流域机构“三定”方案已经国家有关部门批准，赋予了在流域及授权区域内的水行政主管的职责，为水资源统一管理提供了依据。总之，应继续努力寻求管理的对策，提高水资源可持续利用效率，使有限的资源发挥出最大的作用，为可持续发展提供坚实的物质基础。以水资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。 二、水资源管理 1.制度创新，加快立法进程，完善管理办法 以流域为单元进行水资源管理，是与水的自然属性相一致的。流域管理机构发挥作用的能力，取决于其法律地位。运用法律的形式明确流域管理机构的性质、职责、权力，建立流域管理与区域管理相结合的流域水管理体制，是迫切的任务。《水法》《水土保持法》《水污染防治法》等法律法规是管理水资源的基本依据，在这些法律中，应明确流域管理机构在水资源管理、水土保持和水污染防治方面的职责。与流域管理密切相关的水资源规划、治理、利用、配置、节约和保护等政策也应尽快制定或完善。 2.体制创新，实现水资源统一管理 水资源属于国家所有，全国的水资源管理的职能应集中于中央水行政主管部门，代表国家对全国水资源实行统一管理。国家级应侧重于水法规、政策、规范、审查、监督、协调方面宏观管理，由流域机构执行直接的监控管理。 流域是水资源的完整载体。一般流域多跨行政区域，尤其是我国的七大流域涉及多省（自治区、直辖市），地广人多，流域机构在其流域范围内，应赋予作为中央派出机构的行政管理权，代表国家在本流域内行使水行政主管部门的职责，统一管理水资源和监督流域规划的实施，协调流域内省级的矛盾和纠纷。 水资源的利用落实在行政区划内。地表水与地下水、水量与水质的综合管理应在行政体系上有所体现，水为经济社会发展服务由地方水行政主管部门具体落实。水务一体化管理模式应在实践中不断完善和发展。 3.机制创新，实行水资源有偿使用和转让 在水资源国家所有的前提下，开发者和投资人应具有使用上的优先权。按照资源共享、平等协商的原则，在特定的时期、特定的条件下，由利益相关者共同参与，划分水资源的权属关系，使用范围、方式。当流域水资源分配中明确了权属关系，应积极推行有偿使用和有偿转让水资源的政策，建立用水交易权和许可的水市场，通过经济手段调节水的分配，促进水资源的优化配置。 流域水资源可采用总量控制下的多级分配制度，国家、流域机构负责省（自治区、直辖市）之间的协调和水资源总量分配，实行总量控制。省（自治区、直辖市）及以下水行政主管部门负责辖区内的各行业和各部门之间的水量分配。 水资源的转让，包括行业之间和部门之间的转让，即从低效用水向高效用水转移，从余水向缺水部门转移。合理、有序的转让机制和政策，将有利于引导水的消费和水市场的良性发展。新用水户（工业、城市）对原用水户（农业）给予经济补偿，可促进原用水户的技术更新，建立节约型社会。 在水资源使用的权属分配和有偿转让过程中，应体现国家所有的基本方针。通过加大水资源费的征收力度，实现水资源总体上的调节。水资源费的征收应与水资源分配制度相对应。在申请取水许可的同时交纳水资源费，保证权利与义务一致。 4.科技创新，加强水资源调度运行的全过程监控 已经建成的水情信息系统、防汛指挥调度系统、基础水文数据库系统等，在水资源管理中发挥了重要作用。信息技术在水资源管理领域的运用，使水资源管理在手段上有了质的提高，但与管理的迫切要求相比，还远不能满足当前和未来水资源综合管理的需要。应尽快建设以信息采集传输系统为基础，综合数据库为纽带，水资源管理、优化配置和运行调度系统为核心，运行监控系统为手段的多目标管理调度决策支持系统。运用先进的信息采集、传输和处理手段，进行水资源系统运行的在线监控；运用优化技术，进行水量分配的实时调度；运用交互式的水资源管理决策支持系统，实现区域水资源的优化配置、高效利用和水环境保护。 正在规划的“数字流域”“数字水利”等以系统仿真为代表的信息技术应用，为今后流域的水资源管理提供了新的平台。由于涉及面广，技术难度大，在规划和实施过程中，应特别处理好近期与长远的目标，先进技术和实际要求，新系统与旧系统的衔接，整体规划和分步实施等方面的关系。一个能够为管理者所接受并有效利用的系统，必然是以人为本，服务于管理者的需求。 5.管理创新，建设以节水为导向的需水管理模式 我国北方地区水资源开发利用程度较高，在当地增加供水能力已相当困难。未来的出路主要是依靠需求管理来控制需水增长，通过节约用水和调整用水结构来满足需水要求。流域管理要从传统的增加供水能力为主，向需水管理为主、开源为辅的方向发展。流域管理机构除坚持以供定需的原则实行水量分配外，还应开展计划用水、节约用水，建立用水考核制度，制定节约用水的激励机制，利用经济手段实行有偿使用和有偿转让等政策，促进高效用水。 三、洪水管理 在总结过去防洪经验的基础上，逐渐认识到要采用“洪水管理”的思路，新的防洪思路不再单纯地是与“洪水”斗争，而是理性地与洪水协调相处；不再是努力通过工程手段将洪水约束在人们期望的水库或河道中，或者把洪水尽快地宣泄到大海去，而是为洪水找通道和滞留空间。 1.未雨绸缪，制定洪水管理计划 在洪水管理计划中，应研究洪水特性与防护对象之间的关系，包括：洪水特性研究，洪水淹没范围，洪水管理研究，洪水标准确定。 2.树立风险意识，加强风险管理 相对于其他自然灾害而言，洪水灾害是能够为人们所管理和控制的。我们可以估计洪水所造成的结果，对于不同等级或类型的洪水，可以分析其淹没范围、水位、传播速度以及损失等。 风险管理的关键应该包括：识别受洪水影响的利益相关人，识别面临风险的财产，建立洪水评价的标准，估计洪水的概率和可能造成的损失，评估可能接受的洪水风险，确定减轻洪水风险的战略，跟踪监测和评估战略实施后的效果，告知利益相关人所面临的风险等。 3.合理运用工程措施，突出非工程措施的运用 工程措施是防洪的基础，而非工程措施作用越来越被管理者和防汛部门所运用，其“预防为主”的特点尤为突出，通过采取合理的政策、措施，减轻灾害所带来的损失。目前应加强非工程措施的研究和应用。 （1）完善法律法规 完善的法律法规体系是防洪减灾的基本保证，《水法》《防洪法》《河道管理条例》等在防洪实践中发挥了应有的作用。 规章制度在防洪减灾中具有极大的影响，在美国等发达国家普遍比较健全。如在洪水高风险区开发项目，美国国家防洪保险计划的最低要求包括：新开发项目必须申请许可证；评估土地利用建议，确保他们不会增加洪水风险；在洪泛区有防洪保安措施；确保新的供水污水处理设施不受洪水威胁；强制性划定洪水风险区，确定分洪水位和行洪通道。 （2）洪水预报和预警 洪水预警能够有效地减少洪水灾害，因为当有足够的预警时间时，人们可以采取有效的避险措施，包括转移财产，撤离到水位以上的地方等等。预警时间越长，则损失将越小。 （3）防洪预案与紧急计划 提前做出预案，以便在洪水来临时采取及时的应急措施，包括人员培训，公共的信息发布，定期的演习，通信设备的安装，人员撤离计划，交通工具的准备，抽水和其他排水设备，以及洪水后对上述措施的评估。 应急规划还包括在洪水来临时所必须采取的措施，包括限制交通、宣布紧急状态、撤离，对工程监测。以及灾后重建活动和必要的恢复生产计划。洪水风险图对制定应急计划是极为重要的。 （4）洪水保险 洪水保险是通过在时间和空间跨度上分散洪水的风险。但在许多国家由于保险公司不愿承担极大的风险，往往难以开展。美国的洪水保险制度则是洪泛区管理的强制性措施之一，并被证明是非常成功的。 4.防汛抢险结合，建立专业的防汛抢险队伍 防洪的基本目标是防洪体系建设应能够保证抵御常遇洪水，根据防御对象的重要性，如大中城市与小城镇、农田的防洪标准较大差别，这是由我国的基本国情而定的。由于超标准洪水发生的概率小，机会少，必要的抢险措施和有计划的让出土地是洪水应急计划或预案的内容之一。1998年大规模的防汛抢险的警示之一是应建立一支专业的防汛抢险队伍。美国陆军工程兵团的任务之一是在发生自然灾害时，负责救援和抢险，对我国建设专业防汛抢险队伍有借鉴作用。 四、水资源保护 目前流域内水污染防治工作以地方政府为主，各地环保部门负责排污口的监测与管理工作，流域机构目前在水污染防治中主要是负责流域水质的监测工作。 加强流域的水污染防治工作，应充分发挥流域机构在水污染防治工作中的功能与作用。建立合理的机制，进行整个河流、湖泊等水系统的水质监测与治理工作。流域水环境保护机构除了负责流域的水环境保护规划，制定各重要河段和水体的纳污总量控制方案外，更要担负起流域内水体的监测，特别是省界、市界的水体及排污口的监测和监督管理职能。 为此，应强化流域管理，健全流域水污染防治体系。明确流域管理机构在水资源保护和水污染防治工作中地位，理顺流域管理机构与环保部门之间的关系。目前水资源保护和水污染防治实行的条块分割的管理体制，对水资源保护和水污染防治是不利的。应建立流域整体水资源保护和水污染防治的统一的管理体制，实行水量、水质的统一规划、统一配置和统一调度。在法律层面赋予流域水利委员会的水资源保护和水污染防治的行政职能，使水资源保护和水污染防治工作经常化、规范化、制度化。 五、结论 实现有效的管理应具有完善的法律体系、健全的组织结构和良好的技术手段。当然要实现这一战略目标就必须依靠法律、社会、经济和技术措施的有效结合；必须有一个全方位的社会行动，有赖于全体公民做出响应，有赖于社会各方面的支持和参与。有效的水资源管理应是流域与区域相结合，水质与水量、供水与需水、地表水与地下水的统一管理。 水资源的统一管理是实现资源优化配置、合理利用和有效保护的重要保障。水资源管理应当是随着时间变化而不断进步的过程，政策导向、社会制度、经济实力、技术手段等的完善，使水资源的管理模式也会随之改变。近年来在部党组治水新思路的指导下，我国的水资源管理已经取得了许多实质性的进展，以流域为主体的水资源统一管理正在稳步推进。从传统水利向现代水利、可持续发展水利的战略性转变，必将能够通过水资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。 （作者刘恒为南京水利水电科学研究院副院长、教授级高级工程师；张海仑为教授级高级工程师） 参 考 文 献： 1
钱正英，张光斗主编．中国可持续发展水资源战略研究综合报告及各专题报告．北京：中国水利水电出版社，2001. |