管理体制对水资源可持续利用的作用和影响 肖 友 摘 要
通过对黑龙江省水务一体化管理体制建立过程进行分析，探讨了传统的水资源分割管理体制的主要弊端，分析了现代水务一体化管理体制对实现水资源可持续利用的作用和影响，并提出了要实现水资源的可持续利用，必须建立现代的水务一体化管理体制。 水是生命之源，是人类生存的物质基础，是一种不可替代的稀缺资源。人类的发展历史，就是人类不断对水深入认识的历史，也是人类不断调整与水相互关系的历史。对于水的认识，人类最初认为“水是取之不尽、用之不竭”的；伴随着科技的进步，人类对自然界认识的提高，开始认为“水是一种可再生的、大量的、廉价的自然之物”；近几十年，随着人口增加、经济发展和城市化进程的加快，人类社会对水资源取用量大幅度增加，供求矛盾日益尖锐，各种各样的“水危机”相继出现，使人类逐渐认识到“水是人类生存和发展不可替代的、有限的、易破坏的自然、环境和经济资源”。对于水的态度，人类最初是无条件地顺从；随着发展进步，人类开始尝试着开发利用和治理；科技的快速发展，使人类在一个时期，曾经试图征服自然界，并完全控制自然界中的水；人类对自然界的过度开发和索取受到了大自然的严惩，最终人类认识到人只能与自然和谐相处，对于水则必须合理开发、有效保护、可持续利用，只有这样，人类和经济社会才能得到持续健康的发展。 应该说，影响水资源可持续利用的因素很多，也很复杂，有政治的、经济的、外交的、科技的、技术的、法律的、体制的，等等。其中，水管理体制对水资源的可持续利用所起的作用是巨大的，是不可忽视的。中共中央十五届五中全会上提出了要“改革水的管理体制”就充分说明了这一点。下面笔者结合黑龙江省水务一体化管理体制的建立过程，初步分析探讨“水管理体制对水资源可持续利用的作用和影响”。 一、黑龙江省水资源的基本概况 黑龙江省46万km2土地面积内，分布有相对独立的黑龙江、松花江、乌苏里江、绥芬河四个水系。全省水面面积占全省总面积的1.8%左右。黑龙江省多年平均降水量531.4mm，折合降水总量为2492亿m3，居全国第9位。全省地表水资源量656亿m3，地下水资源量273亿m3，扣除两者间的重复计算，水资源总量为772亿m3，居全国第１３位。 根据黑龙江省水资源的特点和近几年的开发利用情况，可以看出当前黑龙江省水资源主要存在四个方面的问题：一是水资源时空分布不均，开发利用难度大。全省水资源总趋势是山区多，平原少；东南部多，西北部少；夏秋季多，冬春季少，并且全省水资源的分布与人口分布和经济布局极不相符，这些都使水资源的开发利用困难重重。二是江河控制性骨干工程少，水资源调控能力低。由于黑龙江省多年来在水利方面投入不足，工程措施有限，全省水库总库容约80亿m3，仅占多年平均地表水资源量656亿m3的12%左右。在嫩江、呼兰河、汤旺河、穆棱河等河流上由于缺少控制性骨干工程，汛期大水泛滥，大量水资源白白流掉，形成的洪涝灾害给人民生命财产带来巨大损失。枯水季节河流水量小，沿江沿河又难以形成稳定性水源。三是水资源紧缺，供需矛盾日益尖锐。黑龙江省人均和亩均占有水资源量均低于全国平均水平，是一个水资源相对贫乏的省份。近几年的持续干旱，更使用水相对集中的地区和城市的水资源供需矛盾日益加剧。哈尔滨市以松花江为水源，不仅水质污染严重，在每年的枯水季节水量也不能满足城市供水需要，并且哈尔滨市的地下水已经形成了230km2的降落漏斗。大庆地区的地下水，多年来由于用水紧缺造成过度开采，已经形成了5500km2范围的地下水降落漏斗。三江地区随着井灌水田的大力发展，地下水问题也已逐渐显露出来。四是水质污染日益加剧，极大威胁着人民的身体健康。根据黑龙江省水环境监测中心监测统计，全省除黑龙江干流、乌苏里江、兴凯湖、五大连池水质较好外，其他水域均不同程度受到污染，其中以松花江流域水体污染最为严重。如松花江哈尔滨二水源地断面全年水质均在Ⅲ类以下，并且水体中含有“三致”毒物致癌、致畸、致突变物质，直接威胁着哈尔滨市人民的身体健康。因此说，如何实现黑龙江省的水资源可持续利用，来支撑经济社会的可持续发展是一项重要而艰巨的历史任务。 二、传统水管理体制的主要弊端 水管理体制类型可以简单地划分为两种，即传统的水资源分割管理体制和现代的水务一体化管理体制。传统的水管理体制是将城市与农村、地表与地下、工业与农业、水量与水质、供水与排水、用水与节水、污水处理与回用等许多涉水管理职能，分别交给多个部门负责，实行多部门分割管理。现代的水务一体化管理体制则是由一个部门代表政府统一管理一切涉水事务。 笔者认为传统的水资源分割管理体制，也曾在一定时期发挥过积极作用。在人类历史漫长的发展过程中，由于科技水平低、信息传递慢、人类对自然认识肤浅等原因，使人类在相当长的时间内没能较全面、较深刻地认识水，也没能很好地把握水的客观运行规律。但由于经济实力不强、技术落后、水资源开发利用量少等原因，使人类在相当长的水资源开发利用过程中没有出现大的问题。在这段时间里，人类对水实行分部门管理，可使一个部门在投入较少资金、较少精力的情况下，对水在某一方面的研究更深入，认识更准确，开发利用与治理更有成效，这对人类社会的发展和最终认识水的客观规律都起到了积极作用。这一时期，传统的水管理体制是能够胜任的，是可以发挥积极作用的。 但是，随着人类社会发展，科技进步，改造自然界力量的不断增强，出现了需水量增加，排污量增加，对自然界中水的影响越来越大，从而引起了水资源供需矛盾，并造成了水资源不同程度的破坏。此时，传统水资源分割管理体制由于各部门认识不统一，利益不一致，工作有交叉，职责分不清，具体工作中出现科学规划难、同步建设难、统一调度难、管理协调难，这一切都进一步加深了“水危机”的严重程度。传统水资源分割管理体制的弊端越来越显露出来，具体地说，主要表现在：一是容易破坏水资源。水资源是一个有机整体，分割管理，难以实现水资源的综合规划、合理配置、统一监管和有效保护。各部门在开发利用水资源过程中，经常会主动或被动地违背水资源良性循环的自然规律，造成对水资源的人为破坏。二是难以解决供用水矛盾。水资源城乡分割管理，使城外的水源建设与城区的供水脱节。经常是水利部门承担水源建设的职能，却无法把水送入城区；城建部门承担城镇供水的职能，却解决不好供水水源问题。结果，城镇供水只能靠超采城区地下水，引发地面沉陷，或大量袭夺城市周边农村地下水，造成灌溉机井“吊泵”报废为代价来维持城市的生活和工业用水；而水利部门的水源工程由于耗资巨大，又找不到合适的供水对象，难以创造效益，扩大建设，形成良性运行。进而人为地加剧了水资源紧缺程度和供用水矛盾。三是不利于进行水资源管理与保护。水量与水质、地表水与地下水分割管理，人为地将相互联系、互为转化的地表水与地下水，和本为水资源两方面的水量、水质分割开来，造成了水资源管理与保护工作的片面性和不完整性，从而使这项工作难以收到实效。四是难以建立科学合理的水价格体系。由于多部门分割管理，难以按照市场经济原则建立起取水、供水、排水、污水处理回用等统一的、合理的水价格体系，无法发挥水价的经济杠杆调节作用，来制止水资源的浪费和污染以及进行水资源的优化配置。 因此，靠传统的水资源分割管理体制来解决当今存在的水问题和“水危机”，维护水环境与水生态平衡，是根本不可能的，必须建立起现代的水务一体化管理体制，才能保证水资源的可持续利用。 三、水务一体化管理体制对水资源可持续利用的作用和影响 1994年，深圳市吸收国外和香港的先进管理经验，率先在全国建立起第一家水务局，拉开了全国水管理体制改革的序幕。2000年，全国第一家省级水务局——上海市水务局挂牌成立，标志着水管理体制改革发展到了新的阶段。到2002年上半年，全国已有1000多个市县区成立了水务局，显示着水管理体制改革已由星星之火，发展到了燎原之势。 1997年，穆棱市成立了黑龙江省第一家水务局，在随后的几年里，黑龙江省水利厅按照中央十五届五中全会精神，在水利部领导的大力支持和省委、省政府的重视下，积极推进水管理体制改革，并于2001年底，在全国率先建立起全省范围内的统一管理一切涉水事务的水务一体化管理体制。 在推进水管理体制改革，建立水务一体化管理体制的实践过程中，现代的水务一体化管理体制对比传统的水资源分割管理体制的优势，越来越清晰地显现出来。归纳起来，笔者认为水务一体化管理体制对水资源可持续利用的影响和作用主要有以下几个方面： 1.理顺了行政管理体制，为水资源可持续利用提供了组织保障 水资源可持续利用，强调的是水资源在整体上发挥出最大的经济效益、社会效益和环境效益，这就要求必须做好水资源的开发、利用、治理、节约、配置、保护等各方面工作，并处理好他们之间的相互关系。如果没有水资源统一管理体制和良性运行机制作保证，这一点是不可能实现的。 水务一体化管理体制的建立，实现了由农业水利向现代水务管理的转变，强化了对全社会涉水事务的统一管理，有利于水资源的综合规划、优化配置和统筹安排，有利于兼顾生活、生产、生态和环境用水，有利于水源、水厂、管网、排水、污水处理与回用的协调建设和一体化管理。所以说，建立水务一体化管理体制，为水资源的可持续利用提供了体制上和组织上的保障。 水务一体化管理体制还为经济和社会发展创造了良好的涉水事务管理的宽松环境。水务局站在全局的高度，从保障水资源可持续利用的总目标出发，对水事活动进行宏观监督管理和微观有效调控。过去水资源管理工作中的许多相互推诿、扯皮问题，如今很容易得到圆满解决，省去了部门间的争执和政府的协调，大大提高了工作效率。 2.建立了新的投融资和价格机制，为水资源可持续利用提供了经济保障 水务一体化管理体制建立后，黑龙江省积极探索，打破了过去的投融资渠道，为此，黑龙江省积极探索、研究新的投融资机制。一是争取保留过去的投资渠道。各地通过充分准备、认真汇报、以理相争，全省大部分市县得以保留原有的地方投入到供排水方面的资金渠道。二是结合城镇防洪、除涝、城乡供水、排水等工程项目，制定综合规划，全面统筹考虑资金的安排和使用，最大限度地发挥水利专项资金的使用效率。三是大胆探索BOT等新的融资形式，把城镇供水项目推向市场。绥棱、海林、北安等县市都成功地引入BOT方式建设经营城镇供水项目，达到了既保证城市供水、政府又不增加财政负担甚至有利可图的“双赢”目标。 同时，黑龙江省正在逐步建立起科学合理的水价格机制。价格是配置资源、保护资源的重要手段之一，过去由于水价成本核算不科学、不全面，造成了水价不合理、水价偏低的现实，导致了许多供排水及污水处理企业无力偿还贷款，甚至亏损，同时还间接地导致了水资源的浪费。水务一体化管理体制建立后，为制定科学合理水价创造了条件。制定统一考虑原水、自来水、排水、污水处理回用等综合成本的科学合理水价，有利于最大限度地发挥水资源的经济效益、社会效益和环境效益。齐齐哈尔市成立水务局后，从供水、排水、污水处理多方面统筹考虑水价改革问题，积极开展工作，于2001年7月出台了《齐齐哈尔市市区污水处理费征收管理办法》。该《办法》中明确规定了要全面征收污水处理费，明确了污水处理费与公共供水水费及水资源费之间的关系。该《办法》出台，推动了齐齐哈尔市建立科学合理水价的进程。 3.丰富了水资源管理内涵、拓宽了水资源管理领域，为水资源可持续利用提供了技术保障 水务一体化管理体制的建立，为水资源管理提供了广阔空间。全省水务管理部门的同志在开展水资源基础工作时，转变观念、放宽眼界、开拓进取、勇于创新，坚持了可持续发展的原则，强调了人与自然的和谐共处。像黑龙江省水利厅正在编制的《三江平原水利综合规划》中，摒弃了过去以泄为主的治理方式，坚持了蓄泄兼顾，以蓄为主的新思路。通过扩大三江平原湿地水面，涵养水源，保护生态，发展经济，从而实现人类与自然协调发展。 黑龙江省水利厅在研究供水时，统筹考虑了地表水、地下水、污水处理回用、客水、外区域（或流域）调水等所有水源；在分析用水时，统筹兼顾了生活用水、工业用水、农业用水、河道内用水、生态环境用水等各方面用水；在时间安排上，统一规划了当前、近期、中期、远期、未来等不同时间段人类发展的用水需求；在空间布置上，努力处理好上下游、左右岸、干支流、城市与乡村、流域与区域等不同方面的相互关系。至今，黑龙江省已先后编制和完成了《黑龙江省水资源开发利用规划》《黑龙江省地下水资源规划》《黑龙江省水资源保护规划》《黑龙江省城市水资源规划》《扎龙湿地水资源规划》等一系列规划工作，初步建立起该省的水资源规划体系。同时，黑龙江省水利厅还组织完成了30多个城镇的地下水资源详查工作，制定了《黑龙江省地方行业用水标准》和《黑龙江省水功能区划》。这些前期基础工作的开展，丰富了该省水资源管理工作的内涵、拓宽了水资源管理领域，为水资源可持续利用提供了技术保障。 4.有效缓解了各业用水矛盾，为水资源可持续利用提供了社会保障 黑龙江省水务一体化管理体制的全面建立，为统筹兼顾城市与农村、工业与农业、生产生活与生态等用水创造了条件。水行政主管部门通过统一调度、优化配置、科学管理，充分提高了现有水利设施的利用率，发挥了水库的蓄水和调节作用，从而使有限的水资源和现有的水利工程发挥出最大的综合效益，有效地缓解了日益突出的水资源供需矛盾，得到了省委、省政府的肯定和社会各界的认可。 一是启动了扎龙自然保护区生态用水调水工程。扎龙自然保护区位于黑龙江省齐齐哈尔市东南，嫩江支流乌裕尔河、双阳河下游湖沼苇草地带，是我国最大的以鹤类等大型水禽为主体的珍稀鸟类和湿地生态类型国家级自然保护区，1992年被列入国际重要湿地名录。扎龙自然保护区总面积2100km2，其中核心区面积700km2。近4年连续干旱，造成扎龙湿地严重缺水。根据实际调查，在2001年湿地湖面及沼泽面积最小时仅剩约130km2。扎龙湿地缺水问题引起了全社会的关注和各级领导的重视。面对扎龙自然保护区干旱缺水状况，黑龙江省水行政主管部门充分发挥水务一体化管理的优势，在水利部和松辽委的大力支持下，重新调整了这一地区的工业、农业、生活和生态用水，利用中部引嫩工程和新修建的扎龙湿地应急调水工程为湿地供水。2001年补水3500亿m3，增加湿地面积约60km2；2002年为了进一步解决扎龙湿地的缺水现状，制定了《扎龙湿地供水实施方案》，一方面通过延长中引工程供水时间，实行联合调度，抢在工农业用水之前为扎龙湿地供水；另一方面，在嫩江汛期，通过适当提高工程运行水位，进行科学管理，为扎龙湿地供水。全年计划供水3亿m3，目前已超额完成了供水任务，湿地面积已达到700km2左右。此次为扎龙湿地供水将对这一地区生态环境产生积极的影响，且综合效益巨大，首先是可以改善当地的生态环境，解决扎龙湿地鹤类等珍稀鸟类的生存问题；其次是可以防止沙漠东移，西部地区土地“三化”，保护了当地人民的生存环境；第三是可以促进该地区的经济发展，据估算仅2002年供水就可给该地区渔苇业增加收入近四千万元；第四是可以改善扎龙湿地的水质，此次由中引工程引入的嫩江水的水质要远远好于乌裕尔河和双阳河来水水质，更好于扎龙湿地当地的水质；第五是可以加大地下水补给量，有利于大庆地区已形成的5560km2地下水降落漏斗的恢复。 二是启动了连环湖地区调水工程。位于黑龙江省杜蒙自治县的连环湖水网区水面面积达120多km2，是松嫩平原生态环境的重要构成单元。连年干旱使连环湖水面面积严重萎缩，水生物种的生存受到影响，沙漠化威胁日益加剧。为了解决连环湖地区生态环境缺水问题，水行政主管部门从为大庆市供水的中部引嫩工程中调水7000万m3，供给连环湖地区，确保其生态安全。 三是启动了呼兰河向泥河水库调水工程。近年来，由于严重干旱，担负兰西、呼兰、绥化等县市农业供水的泥河水库入库水量锐减，严重威胁3县市上百万亩水田。为此，我们积极协调有关县市，从绥化市呼兰河永安渠首开挖引水渠道调水入泥河水库，共调水3500万m3，极大地缓解了这些县市抗旱水源紧张问题，确保了大灾之年农业生产没有受到影响。 四是调整了全省水田战略布局。近几年，黑龙江省的水田面积增长很快，超过当地水资源承载能力盲目发展的问题也日益突出。为了实现全省水资源的可持续利用，黑龙江省水利厅根据流域水资源条件，在充分论证的基础上，制定了《黑龙江省水田战略调整规划》，严格控制了水资源已经紧缺的中、西部地区发展水田，战略性地将水田的发展向东北部水资源丰富的黑龙江、乌苏里江、兴凯湖转移。 5.完善了法律法规体系，为水资源可持续利用提供了法律保障 目前，我国已经制定和出台了《水法》《水土保持法》《防洪法》《水污染防治法》《城市节水条例》《城市供水条例》等一系列涉水的法律法规，初步建立起我国的水法规体系。但是，这个水法规体系很不完善，由于水资源分割管理所致，这些法律法规的主管部门不同，使得整个水法规体系在建设过程中，一是没能全面、系统地表述实现水资源可持续利用的总体思想；二是没能将水资源作为一个有机整体来进行统一规范管理；三是法律法规间存在着职责交叉、规范内容不一致现象；四是现行法律法规与现实中的管理体制存在矛盾等许多方面的问题。因此说，现行水法规体系已经不能完全适应本省当今水资源管理工作的需要，也不可能保证水资源的可持续利用。 黑龙江省水务一体化管理体制的全面实施，为建立完善配套的地方水法规体系创造了条件。在省委、省政府和省人大的大力支持下，黑龙江省水行政主管部门结合本省实际，积极探索、研究和建立与水务一体化管理体制相适应的，能够充分保障水资源可持续利用的地方水法规体系。通过制定《黑龙江省水利立法总体规划》，全面规划了近远期的立法工作目标。水行政主管部门充分利用本省已全面实现水务一体化管理体制的优势，将国家至今还没有规范、空白的水资源管理内容作为制定地方法规规章的重点，积极争取早研究、早制定、早出台。例如，省水利厅起草编制的《黑龙江省节约用水条例》，现已经过人大二审，有望于2002年出台实施；黑龙江省水利厅正在起草的《黑龙江省水资源保护条例》，也已列入2002年政府法制办的立法计划，有望于2003年提报到省人大审议；黑龙江省还计划近两三年内起草出台《黑龙江省供水条例》《黑龙江省排水条例》等一系列地方法规规章，并争取用5～10的时间，建立起完善的地方水法规体系，从而为实现水资源的可持续利用提供法律保障。 四、结语 由传统的水资源分割管理体制发展到现代的水务一体化管理体制，不是一个简单的否定过程，而是对传统的继承和发展，是人类认识水平不断提高的结果，是客观的需要和历史的必然。要实现水资源的可持续利用，来支撑人类经济社会的可持续发展，必须全面建立水务一体化管理体制，这一点已被国内外的水管理体制改革实践所证实。 （作者为黑龙江省水利厅副厅长、高级工程师） |