管理体制对水资源可持续利用的作用与影响 吴存荣 摘 要
水资源短缺已成为影响着全球经济与社会可持续发展的重要制约因素。因此，如何保障水资源的可持续利用以支持经济社会的可持续发展意义重大。通过分析管理体制对水资源可持续利用的作用与影响，探讨水资源管理体制改革以保障水资源的可持续利用。 正确处理和协调人口、资源、环境与经济、社会发展的相互关系，走可持续发展的道路，是21世纪各国共同发展战略。水资源是基础性自然资源和战略性经济资源，同时也是重要的环境要素。因此，水资源的可持续利用是经济社会可持续发展极为重要的支撑和保证。 中国是一个人口众多的发展中国家，水资源人均占有量很低，由于过去沿袭传统的发展模式以及计划经济下形成的水管理体制，由于人口增加和经济社会的高速发展，使得水多、水少、水脏的问题日益突出，现行的水资源管理体制已难以适应可持续利用的要求。改革传统的水资源管理体制，建立科学的、符合水资源自然规律和社会主义市场经济要求的新体制，已成为水资源可持续利用的重要基础性工作和保障。 一、水资源可持续利用对水资源管理体制基本要求 1.水资源的特性和自然规律，要求必须对水资源实行统一管理 （1）水资源的有限性和稀缺性 人类在一定的技术经济条件下和一定的时间和空间范围内，拥有的或可获得的淡水资源量是有限的，这一特性表明水资源是一种稀缺资源。因此，在水进入经济、生活的各个方面时，各行各业都在为自身的利益竞相开发利用水资源，要使有限的、稀有的淡水资源，合理开发、优化配置、高效利用、科学保护，在进行管理时，对所有这些方面都必须作为一个整体来考虑。 （2）水资源循环规律的不可分割性 水作为一种自然资源，在空中、地表、地下分别以气体、液体、固体三种形态存赋，而这三种形态相互转化，循环往复，不断再生，各种形态的水循环是一个密切联系、不可分割的有机整体。因此，对水资源实施管理时，必须充分依据水资源的这种自然规律，而不能人为按区域、部门加以分割。 （3）水资源的利害两重性 水是生命之源，是维持生命、维持工农业生产、维持生态环境不可替代的要素，如果水资源开发利用不当，造成水多、水少、水脏，都会对人类社会造成危害，因此必须加强管理，统筹规划、科学调度，开发利用与节约保护相结合，才能使水资源可持续利用。 （4）水资源供求的时空负相关性 由于水资源时域上分布不均，现实生活中往往越是需水量大时，越是供给不足，越是需水量少时，供给量越充足；同时水资源在地域上也分布不均，为某一地区开发水资源时，往往会在水量、水质等方面影响其他地区用水。因此，水资源的分割管理，必然对水资源配置与保护产生负面影响。 2.实现水资源优化配置要求水资源的开发、保护、管理要有效地统一起来 水资源的优化配置不可能自然发生，必须通过行政、经济、法制等多种方式进行调节。为了减少不同层次的利益主体在追求效用最大化的过程中所产生的资源浩劫和浪费，必须由政府水行政主管部门对水资源实行统一管理，在不同层次、不同时间、不同空间进行宏观调控。可以由市场配置水资源的地方，也必须由政府水行政主管部门管理市场。水资源属国家所有，必须为大局利益、国家利益着想。如果部门之间分割管理水资源，一方面不利于资源的优化配置，不利于资源在时间、空间和用户之间的合理流动，一方面由于各类用户分别追求水资源的效用最大化，容易造成水资源的过度开发或者水资源的极大浪费。例如城市开发利用地下水，而不去分析地下水的补给条件和补给量，不采取工程措施进行地下水回灌，就会造成地下水下降漏斗区，进而导致地面沉陷等等。同时，在市场经济条件下，政府各部门分割管理水资源很可能导致水资源过度开发，而由此引起的负面影响的责任不清，会导致事态更加严重。因此，水资源必须由政府部门统一管理。 3.要保证水资源的可持续利用，必须科学规划、合理开发、优化配置、有效保护 经济要发展，社会要进步，必须妥善解决好水的问题，才能以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。简言之，经济要发展，就要解决好水的问题，就必须提高水的综合利用水平与效率，节约保护好水资源。一方面要坚持不懈地进行水利基础设施建设，积极采取综合措施，通过地表水、地下水等多种水源的合理调配和联合运行，协调好农村与城市的关系，促进雨水、洪水的利用，污水处理回用等非传统水源开发利用。综合运用法律、行政、经济等各种非工程措施，协调好水资源的开发与保护之间的关系，大力推进节水，缓解水资源供需矛盾，努力为实现水资源的可持续利用奠定坚实的基础；另一方面，必须改革体制，加强监督，提高管理水平，建立适应社会主义市场经济要求的水资源管理新体制，从制度上理顺水资源管理关系，使水源、供水、排水与污水处理回用等有效、统一管理，才能促进区域水资源的优化配置与科学管理。 二、传统水资源管理体制的主要弊端及对改革的探索 1.传统水资源管理体制的主要弊端 我国现行的水资源管理体制，及其相适应的组织形式和运行机制，都是在计划经济条件下形成的，其主要特征是将水源建设、农业灌溉、节约用水、城乡供水、污水处理、水资源保护等涉水事务的管理职能，分别由计划、水利、城建、环境等不同部门负责，实行多部门分割管理。水利部门只是作为其中的一个部门，主要是通过兴建水工程，来为农业生产提供灌溉防洪、排涝等服务。在这种体制下，水利部门既要满足全社会对水资源的需求，又难以对水资源进行宏观调控。 随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步建立，国家的政治、经济体制都已发生了深刻的变革，水利的职能有了很大的延伸、拓展。但水资源管理体制的改革仍未突破计划经济下分割管理的大框架，这种体制既制约了社会主义市场经济条件下水利事业的发展，也严重影响了水资源的可持续利用。其弊端主要表现在： 一是水资源分割管理，违背了水资源存赋的自然规律和开发利用水资源的经济规律，不利于对水资源统筹规划，合理开发，综合利用。 二是由于分割管理，在防汛抗旱中上下游、左右岸以及各行业间、部门间各自为政，只保局部，不顾整体，易于造成防汛抗旱中全局被动。 三是不利于从根本上解决城市缺水问题。城市是用水高度集中的地区，随着经济、社会的发展，用水量将长期呈上升趋势，但城区的水源一般都难以适应其经济、社会持续发展的需要。由于分割管理，无法对城乡地表、地下水资源实行统一规划、统一调度，一些城市由于过量开采城区地下水，带来地面沉陷等一系列严重后果，但缺水问题却长期没能得到解决。 四是难以对水资源有效保护。污水排放量一般是与取用水量成正比例的，由于取用水管理和水污染防治的职能分别属于水利、环保两个部门，难以对污水的排放实行总量控制。 五是不利依法治国方略的实施。根据《水法》规定，各地都明确了各级水利部门是同级人民政府的水行政主管部门，负责其行政区域内的水资源统一管理；《防洪法》《水土保持法》以及一系列相关的法律法规，也都赋予了水行政主管部门负责防洪、水量分配、计划用水、节约用水、水资源保护等各项涉水事务的管理职责。也正是由于水资源分割管理的体制没改变，法律法规所规定的各项制度很难得到真正的落实。 2.对水资源管理体制改革的探索 安徽省的水资源管理体制改革起源于全国农村改革的发源地——凤阳县，该县农业人口占86%，县城人口远不足10万人，改革的直接动因在于原有水管理体制已不适应地方经济社会发展要求，不利于水资源的科学调度、优化配置，妥善解决农村与城镇的供水矛盾长期得不到解决，已成为制约地方经济发展重要因素。继1997年实施凤阳水务改革后，目前全省已有7个省辖市和27个县（市、区）相继进行了水资源管理体制的改革。从改革的实践来看，尽管现阶段的改革尚未完全实现水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护的有效统一，但是从运行结果来看，已取得了明显效益，表现了强大的生命力： （1）有效缓解了水的供需矛盾 发挥了水资源最大效益。凤阳、繁昌都是由于当地水资源短缺，城乡供水、工农业用水矛盾突出，在分割管理的体制下，建设部门承担城镇供水的职能，但难以解决供水水源；水利部门承担水源建设的职能，却无法把水送入城区。凤阳县水务局成立后，利用自身优势，对全县的水资源和供水工程进行统一调度、科学运用，积极协调处理生活用水和农业灌溉用水的矛盾，妥善地解决了城镇居民生活用水、农业、工业用水的矛盾，即通过从距县城较远的凤阳山水库调水解决了凤阳城区的供水水源问题，还带动了沿途乡镇的供水工程建设，使广大农民用上了洁净的自来水。1994至1995年和2000至2001年干旱也未出现停水、缺水现象，保证了城镇居民和工矿企业安全用水。繁昌县水务局成立后利用引江泵站建成了繁昌引江供水工程，结束了县城居民长期缺水、饮用污染水之苦，解决了繁昌城发展的后顾之忧，不再为用水发愁。 （2）促进了水资源的优化配置和水利事业的长足发展 以明光市为例，明光市水务局成立后，切实转变职能，狠抓水资源的保护工作，优化水资源配置，先后制定了明光市水资源规划，城市供水水源规划，防洪规划，水污染防治规划等，并制定了明光市水务管理一体化方案，建立了23个地下水长期观测点，对地表水实施了定期监测和公报；加强了退耕还林等工作力度，实施生态建设，保护源头，并兴建了南沙河水库，解决县城供水问题，还可解决农田灌溉1000hm2，体现了水资源开发、配置、保护的有机统一，提高了水资源的利用效益。 （3）提高了水利科技水平与社会地位 水务改革，不仅要换牌子，关键是职能的转变，服务意识的增强，服务水平的提高。相当一部分县、市在实施水务改革后，都充分认识了水务改革的重任与责任，自觉地去解决过去职能交叉难以协调解决的难题、难点，优化配置、科学调度水资源，加强水质监测与水源地保护，实施小流域综合治理，协调解决农业用水与城市、工业用水的矛盾，改革投融资方式，扩建和改造城市供水工程，提高供水能力与保证率，保证城镇居民安全用水，解决工矿企业生产用水，让百姓满意，企业称颂。含山县城供水过去存在的问题不少，一是供水水源问题突出，二是水厂供水工艺落后，停水是经常现象，城镇居民家家备一个大水缸，怕的是停水。含山县水务局成立后，首先从机制上建立健全水厂管理运营机制，实行竞争上岗，改革投融资渠道，争取银行贷款，加固水库、更新改造抽水泵站，对输水渠道进行彻底整修，减少渠道输水渗漏，提高供水保证程度，对水厂进行彻底更新改造，增加净水工艺，提高水质，树立了水务改革的新形象，水利地位大大提高。 （4）提高服务社会的质量和效率 水务局成立后，对全社会的涉水事务进行统一管理，水行政主管部门能够从经济社会发展的全局对开发利用水资源和防治水害的活动宏观调控和监督、管理，而把具体的工程勘测、设计、施工和运行管理等事务性的工作交给有关企事业单位承担，从而使水行政执法、水规费征收等水行政管理工作得到了加强。从政府来看，当涉水事务中出现问题时，只要找水务局一个部门去解决就行了，而不必再像过去要召集各有关部门进行协调，政府领导可以用更多的精力去研究和解决经济社会发展的问题，旌德县城的护城河因城镇生活和工业污染，污水四溢。过去因分割管理，建设、环保等部门无法解决排污通道。水务局成立后，结合城市防洪建设，打开了排污通道，使护城河的污染问题得到了缓解。因此，一龙管水，减少了许多不必要的推诿、扯皮现象，使党政领导干部从忙于协调水事纠纷中解脱出来，把主要精力放在抓生产和经济上，减轻了领导的负担。同时“一龙管水”，也使水利部门从水事纠纷中解脱出来，把工作重点放在对全社会的水资源开发利用、协调、监督、管理上，更好地为社会和经济发展服务，水事案件也明显减少。 通过对工农业和城市居民生活用水的合理配置，推动农业、工业生产和居民生活用水的节约和保护，提高水资源的有效利用率，为建立节水型农业、节水型工业和节水型社会提供了基本保障。 三、水资源管理体制改革的发展方向及影响 1.实行水资源物质形态的全方位统一管理，切实做到空中水、地表水、地下水三水齐管 空中水作为可利用的资源，对于缓解干旱地区的缺水状况具有较大的作用，从长远来看，也应当纳入水行政主管部门的统一管理范围。雨水应是重点考虑的开发对象，要依靠科技进步努力提高人工增雨技术，增强人工调控自然界降雨过程的能力。对地表水的统一管理，当前最紧迫的任务是理顺与城建部门和环保部门的关系，把城建部门分割管理的城市供水、城市节水纳入水行政主管部门的管理范围，同时要对污水排放实行总量控制。地下水的统一管理主要涉及与矿产资源和城建部门的关系。要积极争取地热水和地矿水的水资源管理权，不能否认它们水的属性。 2.实行水资源市场要素的全领域统一管理，实现产权管理和物权管理的有机统一 水资源的产权管理主要解决所有权、使用权和管理权的合理界定与科学组合。水行政主管部门只有成为水资源所有权的管理主体，在水资源统一管理的前提下才能够谈论使用权与管理权的适当分离。使用权与管理权的转让应当获得必要的收益。水资源物权管理包括两个层次：一是直接管理。例如重要的堤防、效益较大的发电站、涉及供水、输水、配水、用水、节水的关键性单元，应由水行政主管部门统一管理，从而减少矛盾，发挥其应有的效益；二是间接管理。间接管理包括两方面的内容：一方面是水行政主管部门制定行业政策和技术标准、技术规范，通过监督指导这些政策、标准、规范的执行实施统一管理；另一方面，对一些影响不太大的国有水利资产，可以在所有权统一的前提下，采取授权经营、租赁、拍卖、承包等多种形式，实现所有权、管理权和经营权的适当分离。对集体所有的水利工程，水务部门主要是监督其管理和运营，实现国有资产的保值增值。水务部门主要是监督其安全合法运行。 3.要对一切人类干预活动实行全过程的统一管理，实现开发、利用、治理、配置、节约和保护的有机结合 在水资源的质和量的统一管理方面，水行政主管部门要拓宽服务领域，发挥自身优势，做好水环境容量利用的规划与管理工作，构建水环境容量有偿使用机制。目前，我们对水环境容量利用的干预，还只是搞了一些达标排放，或在水环境容量超限度利用后，关停一些排放污水的单位，而没有仔细研究本地区或本流域水环境纳污容量有多大，没有立足水环境自净能力即纳污容量的大小来探讨本区域的污水需要人工处理多少以及处理到什么标准，这是远远不够的。要坚持防洪、排涝、水土保持的全过程的统一管理，当前尤其应当协调好与城建部门等诸多部门的关系。特别是环保部门负责水污染防治，水污染防治问题，关键是建立监督机制。水行政主管部门要负责行使水质量的发布权，让人大、政府、群众共同监督水污染防治，要管水，必须是量与质的统一。 在水资源配置方面，必须把水资源的需求与供给联系起来考虑，保持需水变量、供水变量和水质变量的动态平衡。原因在于水资源的生产和消费都是一个时间过程，不同的时段会影响水资源配置的效益。必须根据不同时期的需求作出科学预测，通过余缺调剂，充分发挥水资源在不同时段的最佳效益。由于不同地区水资源条件存在很大差别，水资源在不同区域间的流动，决定着水资源的使用效益，这就要求政府水行政主管部门采取强有力的调控手段进行宏观调控，促使水资源从富集区域流向贫乏区域。对水资源部门间的均衡配置的主要因素为供水的工程能力和调度策略。因为对水资源短缺的地方，在一定时期内水资源的供给是一定的，必须抑制过度膨胀的用水需求，才能达到均衡配置。抑制用水膨胀的主要途径有“以水定产”、调整产业结构、提高工业供水重复利用率和节约用水等。 在水资源的节约和保护方面，从目前的现状看，不仅要开源，更注重节流；不仅要加强供水管理，更要加强需水管理，要以水定产、以水定需，使产业布局适应水资源的现状；通过工程技术、经济等多种措施，抑制过度膨胀的用水需求，减少水资源的浪费。因此，现代水资源的管理要求我们既充分考虑水量的变化对水质的影响，又要考虑水工程的兴建对水环境的影响，水污染与水体的自净能力是否相适应，做到水量与水质的综合平衡。 总之，符合社会主义市场经济体制要求的、有利于水资源可持续利用的水资源管理体制，必须是能对全社会涉水事务能够实施统一、有效管理的体制。 （作者为安徽省水利厅党组书记、厅长） |