“量水而行”指导国民经济发展 黄守宏 摘 要 我国水资源短缺现象严重，为缓解水资源供求矛盾，只有“量水而行”，使经济社会和水资源承载能力相协调。在市场经济条件下，必须全面引进市场机制。为促进水资源的优化配置，实现水的总量平衡和结构平衡，满足经济社会发展需要，提高水资源使用效率，必须建立统一、高效、有序的水资源管理体制。 江泽民总书记指出：“水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。”2002年8月28日在南非约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议上，“水危机”被列为未来10年人类面临的最严重的挑战之一。我国人均水资源仅为世界的1/4，是世界上最贫水的13个国家之一，正面临着水资源短缺加剧、污染加重、生态环境恶化的局面，严重影响城乡人民生活，制约经济社会的可持续发展。实现水资源的可持续利用，是我国新时期经济社会发展中具有基础性、全面性和战略性的重大问题。2002年8月29日九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过的新《水法》，吸收了10多年来国内外水资源管理的新经验、新理念，把近几年来党和国家的治水方针、政策、思路和目标通过法律的形式确定下来，为解决水资源的可持续利用问题提供了有力的法律和制度保障。笔者认为，要全面贯彻新《水法》，实现水资源的可持续利用，今后一个时期应着力抓好以下几方面的工作。 一、应把“量水而行”作为指导国民经济发展和结构调整的一项基本原则 我国水资源贫乏，人均占有量只有2200m3，仅相当于世界的1/4左右，同时部分水资源因被严重污染而难以利用。目前我国水资源短缺现象严重，已有11个省、自治区、直辖市的人均水资源拥有量低于联合国可持续发展委员会确定的1750m3用水紧张线，其中有9个地区低于500m3严重缺水线。全国668个城市中有400多个城市供水不足，农村有2000多万人和数千万头牲畜吃水困难。今后，随着人口的增加和人民生活水平的提高，水资源的需求将呈增长趋势。虽然通过采取各种措施可以缓解水资源的供求矛盾，但我国水资源不足的状况难以根本改变，水资源将成为经济和社会发展中的关键因素。只有“量水而行”，使经济社会发展和水资源承载能力相协调，才能实现可持续发展，否则就会造成生态系统破坏，最终经济社会发展也失去了基础。在中外历史上，无论是国家、城市还是产业因水而兴、因水而衰的例子不胜枚举。唐朝沿丝绸之路的一些著名城市，繁华了几百年后，终因缺水而最终消亡。 当前，应从我国总体水资源短缺的现实出发，推进经济结构和布局的战略性调整，以水定产业，以水定发展。在水资源条件没有保障的地区，不能盲目扩大城市规模，不能盲目建设小城镇。缺水地区应严格限制新上高取水工业项目，禁止引进高取水、高污染的工业项目；已有的高污染、高耗水的用水大户，要限期完成技术改造，必要时下决心关、停、并、转。各类企业都要改进生产工艺流程，加强废水污水处理，提高水的重复利用率；要优化产品结构和原料结构，增加优质、低耗、高附加值、竞争力强的产品种类和数量，提高用水效率。要根据各地水资源的状况，合理调整农业结构。在北方缺水地区和大中城市郊区，要调减高耗水作物的种植面积，大力发展节水农业。 二、建立和完善政府宏观调控下的水市场机制 在市场经济条件下，水具有商品属性。这是因为除去农业直接利用的天然降雨外，其他的天然水只有经过人类的活劳动和物化劳动（水利工程、组织管理等）才能用于各种用途。水既然是商品，就要服从商品交易的一般规则，即水的使用权是可以交易和让渡的。长期以来，由于我们对水的商品属性认识不够，水权不明晰，水市场机制不健全，水价不合理，致使水资源浪费严重和水环境的恶化。正如1992年联合国环境和发展大会通过《２１世纪议程》中指出：“不合理的资源定价方法导致了资源市场价格的严重扭曲，表现为自然资源无价、资源产品低价以及资源需求的过度膨胀；我们的目标是在自然资源使用分配中引入市场机制，实行‘使用者付费’经济原则，以促进采取有益于环境方式开发自然资源，利用经济手段和市场刺激，使其成为法律手段的重要补充……为此必须建立和完善资源有偿使用和转让制度，研究、鼓励和采用自然资源定价和资源开发技术……通过需求管理、供给管理及价格机制实现资源有效分配。”在我国水资源短缺的情况下，为了促进水资源的优化配置，实现水的总量平衡和结构平衡，满足经济和社会发展的需要，提高水资源的使用效率，必须全面引进市场机制，使之在水资源的开发、节约和保护方面发挥基础性作用。当然水是一种特殊的商品，有其特殊的形成和运动规律，水资源的配置不能完全由任市场调节，国家必须进行宏观调控和管理。 1.建立水权交易机制 水资源一级市场（初始水权）要由政府垄断，即由政府在统筹兼顾的基础上，合理确定各地初始水权和用户定额，确保水权的分配公平，并颁发取水许可证。二级市场（水的使用权）要自由交易，使水的利用从低效益的经济领域转向高效益的经济领域，提高水的利用效率。2001年2月，浙江义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下了近5000万m3水资源的永久使用权。两市政府签订的这笔水权交易协议，开创了我国水权制度改革的先河。应在总结这一做法的基础上，逐步建立和完善水使用权的交易办法。近期可以考虑试行以下三种水权的交易：一是取水许可证的有偿转让。有些地方和单位通过采取各项措施，节约了用水，定额的节余部分，可以有偿地转让给其他单位。这样“谁节水、谁受益”，既调动了节水单位的积极性，也满足了有些用户的超额需求。这项制度在试点的基础上，可以广泛在流域的上下游之间、城市之间、单位之间进行。二是试行用定额外水权的拍卖。一些流域在分配各方的用水定额后，其余的部分可以采用拍卖方式，让最需要的单位取得定额外的用水权，以满足需要。三是由社会投资形成水权的交易。有些引水工程是通过股份制的形式建设的，其水权可以通过有偿的方式进行转让，这样有利于调动各方面增加水利投资的积极性。这里应当指出的是，在初始水权和定额确定及交易中，应注意保护农业和农民的利益。今后随着城市化、工业化步伐的加快，城市和工业用水总量将进一步增长，必然要挤占农业水资源，但是不能无偿挤占农业原有的水权，应通过水权的有偿转让给农民得益。 2.建立合理的水价形成机制 在市场经济条件下，合理的价格是实现水资源合理配置最重要的杠杆。虽然近年来水价多次进行了调整，但目前水价形成机制仍不完善，水价仍不合理，成为阻碍水资源基础产业深化改革的重大因素。当前存在的问题主要是：一水资源价格低于价值，造成水资源浪费严重，妨碍了水资源开发利用的可持续发展，严重影响了节水的效益及节水产业的发展；二是价格管理过于集中于政府，水管单位不能在一定范围内自主调节价格；三是现行成本的评估，不适应价格监管的要求；四是农业灌溉终端水价秩序混乱，加重了农民的实际负担。今后，要逐步提高水资源的价格，直至建立合理的水价形成机制，使水价能够反映水资源的稀缺程度。当然水价的调整，既要反映价值规律，有利于节约和保护水资源，同时也要考虑城乡居民和企业的承受能力，分阶段稳步进行。应当强调，在水价格的调整中，应提高居民的参与程度。应借鉴国际经验，组建用水户协会，制定有关的法规和章程，有权跟管理部门协商，制定协议，以及承担相应的义务。 建立水市场机制是一项重要改革，涉及面广，必须积极稳妥地进行。要在总结各地经验的基础上，抓紧研究制定水市场建立的方案，做好各项基础性工作。要根据一般市场的运行规则，并结合水商品的特点，制定符合我国实际的水市场的各项规则，确保水市场的有序运行。 三、建立统一、高效、有序的水资源管理体制 水资源的特性要求必须建立权威、统一的管理体系，这也是世界各缺水国家的共识。但长期以来，我国水管理体制条块分割，形成“多头管水，多头治水”的紊乱局面，没有形成一个有权威的、统一的管理体系。其特点：一是流域水资源的分散管理。我国虽然设有七大流域的管理机构，但这些流域管理机构没有独立的管理职责，缺乏统一调度和管理流域水资源的功能，因而水资源实际上无法真正实现流域统一管理，没有能力协调流域内部各个行政区之间的水资源管理工作。二是城乡水资源分散管理。建设部管理城市供水和污水处理，水利部门管理农业和农村用水。三是地表水资源与地下水资源的分散管理。城建部门负责城市地下水资源的开发与保护的建设，地矿部门负责地热矿泉水的管理，其余部分的地下水资源管理归属水利部门。这样就很难实现地表水资源和地下水资源的联合调度和管理。这种分散管理体制不仅影响水资源的合理配置和地区经济社会的协调发展，而且导致水体污染加重、水环境遭受破坏。 为了应付日益严重的水资源危机，我国急需建立高效合理的水资源统一管理体制，实行流域水资源、城乡水资源和地表水与地下水资源的统一管理。为此，各地、各方面都进行了积极的探索，取得了初步成效。这次新《水法》突出了水资源的统一管理，尤其明确了流域机构统一管理流域水资源，这是一大进步。今后应在试点的基础上，逐步推进城乡水资源、地表水与地下水资源的统一管理，建立完善的水资源管理体系，确保水资源的综合开发、高效利用、优化配置、全面节约和有效保护，促进水资源的可持续利用。 （作者为国务院政策研究室农村司司长） |