要加强新时期的抗旱工作 鄂竟平 旱灾是我国的主要自然灾害之一，较其他自然灾害具有涉及范围广、历时长、损失大等特点，而且随着经济社会的发展及自然气候条件的变化，有逐渐加重的趋势。近几年来频繁发生的旱灾已经严重影响了经济社会的健康发展，影响了人民群众的正常生活，破坏了生态环境。 1949年以来，我国的抗旱工作取得了巨大的成绩，综合抗旱减灾能力有了显著的提高，为社会的发展和人民生活水平的提高作出了重要贡献。与此同时，经济的发展和社会的进步又对抗旱减灾工作提出了更高的要求。目前，抗旱工作还存在着一些突出问题，与国民经济和社会发展的需要不相适应，与当前的生产力及科学技术发展水平不相称。据1950～2000年的资料分析显示：第一，我国农作物因旱受灾面积和粮食损失呈增加的趋势。年均受灾面积、损失粮食及其占粮食产量的比例由20世纪50年代的1160万hm2、435万t、2.5%分别增加到20世纪90年代的约2710万hm2、2450万t、4.7%。第二，干旱范围有逐步扩大的趋势。比如黑龙江、吉林两省的旱灾已由西部向中东部扩展，三江平原涝区近两年也有旱象发生，长江流域的旱情也在逐年加重。第三，干旱持续时间有由单年、单季、单月向连年、连季、连月增长的趋势。全国大部分地区从1999年开始连续3年（部分地区连续4到5年）发生干旱，长江流域2001年也接连发生了春、夏、伏、秋旱，这是很少见的。第四，旱灾由影响农业为主扩展到影响林业、牧业、工业、城市乃至整个经济社会的发展，甚至造成了生态环境的恶化。第五，随着经济社会的发展、人口的增加和城市化进程的加快，对水量的需求日益增加，对水质和供水保证率的要求也越来越高，干旱缺水矛盾日益突出。 造成我国旱灾的因素很多，自然地理、气候、水资源条件是直接原因。在我国，年降水量少于400mm的干旱、半干旱地区约占国土面积的45%，北方有9个省自治区、直辖市的人均水资源量低于500m3，这些地区发生旱灾是必然的。即使降雨多、水资源丰富的地区，遇有异常气候也有发生旱灾的可能。从社会因素看，抗旱基础设施薄弱是主要原因，人类活动和经济快速发展对水的需求增加和对生态环境的破坏是重要原因，而且干旱加剧了生态环境的恶化，生态环境恶化导致气候更加干旱，造成恶性循环。目前社会的高速发展对水的需求比新中国成立初期增长了4.6倍，对水的依赖程度越来越大，而且实际耗水量的增加也导致了生态环境的变化，造成环境的自我抗旱能力降低。河北省20世纪50年代年均地表水量335亿m3，总用水量40亿m3，80%以上都是生态环境用水，河道航运里程2368km，而现在年均地表水资源量203亿m3，实际用水量229亿m3，靠超采地下水来维持。2001年大旱，黑龙江省龙江县23万余hm2耕地中，除2.3万hm2水田和1.7万hm2有喷灌的耕地丰收外，几乎全部绝收。 上述情况表明，严重的旱灾损失和影响是一些地区经济社会发展难以承受的。同时从中也可清楚地看到，目前的抗旱工作也有很多方面不适应形势的要求，需要我们认真研究，深入分析，寻求有效的解决方法。当前至少应重视并做好以下几项工作： 一、制定抗旱规划 多年来，我们制定了许多水利发展规划，如防洪规划、供水规划、节水规划、水土保持规划等，但至今没有一个完整的抗旱规划来指导抗旱工作。旱灾在我国年年发生，它涉及农村、城市，影响农业、工业、生态乃至经济社会的可持续发展和人民生活。因此，抗旱工作是一个系统工程，既是水资源的开发利用、节约保护、合理配置问题，又是水资源与土地等其他自然资源、人口和经济等社会资源的优化组合问题。抗旱分为应急抗旱和抗旱基础设施建设两部分，基础设施建设是提高抗旱能力的长远的根本措施，应急抗旱是侧重在发生常年不遇的严重旱情时为减少旱灾损失和影响而采取的临时措施。另外还应看到，应急抗旱不仅是必须采取的临时抗旱措施，同时还可以为抗旱基础设施建设提供信息和指出需求方向。基础设施抗旱能力提高了，应急抗旱工作任务可相对减轻，两者互相补充，是当前与长远、治标与治本的关系。由于我国自然地理、经济社会发展水平等条件差异很大，各地要因地制宜、对症下药，研究不同的抗旱措施和方法，比如十年十旱、十年五旱和十年一旱的地区要有不同的抗旱措施；对资源型旱灾、工程型旱灾和管理型旱灾要有不同的解决办法。总体上既要研究调水、建水源工程、节水，又要研究调整经济结构、发展旱作农业、移民等多种措施；既要研究尽快提高抗旱能力，又要考虑适度承担风险，科学、合理地抗旱。在新的世纪，抗旱工作要为国民经济社会发展服务，为提高人民生活水平服务，迫切需要从水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的这个全局高度来研究抗旱的宏观战略目标、工程布局、思路对策、综合措施及相应的保障条件等，即在全国水资源规划的指导下，在有关专业规划的基础上，研究制定新世纪的全国抗旱规划，通过科学、合理地制定和持之以恒地实施抗旱规划，不断增强抗旱能力，以实现经济、社会、人口、资源的协调发展。 二、增加抗旱投入 资金投入是做好抗旱工作的基础和保障，但是多年来抗旱投入严重不足。抗旱投入按抗旱工作的性质可分为抗旱基础设施建设投入和应急抗旱投入。目前抗旱基础设施建设投入不足，主要表现为总量少，占水利总投入的比例偏低，不能满足实际需要。“九五”期间，中央水利基建投资1206亿元，其中防洪工程投资953亿元，占总投资的79%，水资源工程投资120亿元，占总投资的10%。在水资源项目中，灌区改造、节水灌溉、农村饮水三项水利基建投资77亿元，仅占水利基建总投资的6.4%，可见，用于水资源工程的投资比例太小，与中国严重的旱灾损失及影响不相匹配。如果说“九五”及以前水利建设的主要矛盾是防洪的话，则“十五”及以后解决水资源短缺，特别是抗旱基础设施薄弱这一矛盾的地位似应有所升抬。再如，1980年中央财政体制改革，将小农水费切块到省，有的省再切到县，由于地方多是吃饭财政，一些地方小农水费20年来仍然维持在原来的数量上，有的甚至有所萎缩，即使这样，一些地方资金到位也有困难。近几年，农村饮水解困、节水灌溉、灌区改造等工作有新进展，主要是因为中央投入增加，引导农民投入增加。由于近几年全国大部分地区连续干旱，农民建设抗旱基础设施的积极性高，但是无力进行再投入，迫切需要国家加大资金扶持、引导的力度，帮助、组织农民改善生产条件。还有一个需要注意的新情况，即随着我国入世，按照WTO规则，不允许对农产品进行暗补，但允许采取加大投入改善基础设施、降低生产成本等措施保护本国的农业。因此，各级政府应调整财政支出结构，进一步增加农田水利基本建设投入，不断改善生产条件，提高抗旱能力，进而提高我国农产品的竞争力。同时，在资金投向上要适当调整，要为农业结构调整服务，要对重旱区给予重点倾斜。 应急抗旱投入是中央财政每年安排一定数额的特大抗旱补助费，主要用于支持旱区开展应急抗旱工作。这项投入在抗旱中发挥了很大作用，充分体现了党中央、国务院对灾区人民的关怀。但也存在一些值得重视的问题：一是总量不足，近3年平均每年安排6亿元（已有较大增加），按1000个县计算，平均每个县60万元与抗旱实际需要相比仍是杯水车薪。二是中央财政资金安排时间晚、运作慢。由于受国家预算体制的限制，一般3月能开始动作是早的。2001年的第一批抗旱经费是5月21日下拨的，这时灾情已经形成，再抗旱效果有限，因此一些旱区通过借贷筹资开展应急抗旱。三是有的地方经费使用管理不严、程序不顺、职责不清，下拨环节多，造成层层撒芝麻盐儿，资金到位迟、到位率低，有的甚至存在挤占、挪用等严重问题。旱区多是贫困地区，越是贫困地区，这些现象越严重。 针对这些问题，一方面国家应增加特大抗旱补助费的财政预算基数；另一方面，要进一步改革资金的使用管理办法，加强检查、监督、审计工作，使资金发挥应有的抗旱作用和效益。 三、建立抗旱工程的良性运行机制 多年来，水利部门或多或少地存在重建设、轻管理的问题。在小型水利工程建设投入上，习惯于依赖国家，造成一些水利工程产权不清、职责不明，老化失修，难以正常发挥效益。在全国的抗旱水源工程中，除大中型工程外量大面广、星罗棋布的小型工程问题最多。工程不配套、老化失修严重，遇大旱望井兴叹。造成这种状况的原因，从表象上看，是有人建、无人管，有人用、无人修。从深层看，是缺乏一种内在的责权利相统一的运行机制，缺乏良性的投入机制、管理机制。我认为核心是产权问题，并由此引出缺乏水价形成机制问题。在黑、吉两省西部抗旱打井节水项目区的调研中，笔者亲身感受到了抗旱工程建立良性运行机制的重要性。吉林省乾安县以前也打了一些井，由于过去没有好的机制，产权明为国家所有，实际无主，造成未曾使用的井被埋到了地下。1998年县政府制定了新的鼓励政策，即谁发现了地下的井，井的产权就归谁所有，结果该县一次从地下找出了200多眼井，可见机制问题的重要性。黑龙江省安达市采取农民独资、股份制及承包租赁等多种形式抗旱打井，通过签订合同明确机井的产权、管理权，极大地调动了农民管井用井的积极性和责任心。现有的4066眼机井在近几年的抗旱工作中发挥了重要作用，也产生了良好的经济效益，单井综合效益均在5万元以上。在安达市我们看到，不论是旧井还是新井，产权明晰，管理到位，完好率高，并在抗旱中发挥了巨大作用，同时还促进了种植结构调整，发展了井旁经济，效益十分显著。有井户、无井户，管井户、用井户，都从当地政府制定的水价政策中获益，激发了当地群众打井、护井的积极性。因此，建立抗旱工程的良性运行机制将是进一步推动抗旱工作的一个突破口，建议进一步深化水利工程产权制度改革，制定、完善相应的政策措施。 四、制定抗旱法规 新中国成立以来特别是改革开放以来，先后制定了“报旱制度”“报旱标准”，以及《抗旱工作正规化、规范化建设意见》《旱灾损失与抗旱效益计算办法（试行）》《特大防汛抗旱补助费使用管理暂行办法》等一些抗旱管理规章制度，但深感这些规章制度尚不完善，可操作性差。目前，《水法》《电力法》等法律与抗旱相关的一些规定又太笼统，针对性差。随着干旱缺水情况日趋严重，旱灾影响加大，抗旱工作出现了新形势、新情况、新问题、新矛盾，在全局与局部、城市与农村、生活与生产、工业与农业、引水与发电、养殖、生态等关系的处理上，在抗旱指挥决策、应急动员、水量调度、资金筹措等方面，缺乏相关的法规支撑，已经成为突出的问题，与当前的形势很不适应，因此笔者认为抗旱立法工作应提上议事日程。国内有的省已经开始研究地方抗旱立法问题，如安徽省人大常委会于2001年7月通过了《关于加强抗旱减灾工作的决议》，并将制定地方性抗旱法规列入省人大的立法计划，经过前一阶段的立法调研工作，目前已形成草案正在等待审议。国外的一些经验也值得借鉴，如美国为了摆脱“平日不烧香，临时抱佛脚”“好了伤疤忘了疼”的干旱救助模式，国会于1998年通过了《国家防旱政策法》。 为使我国的抗旱工作逐步走向法制化轨道，我们应该抓紧在抗旱立法方面做以下工作：一是推行抗旱工作预案制度，使各地在发生不同频率的干旱时，采取相应的抗旱方案和措施二是制定《抗旱工作管理条例》三是在条件成熟时，着手制定《抗旱法》。 五、制定旱灾的评定标准 多年来，我国抗旱减灾工作的管理手段十分落后，旱情、灾情的评定也没有一个统一的规范或标准。比如在土壤墒情采集方面，有的地区采取酒精灯或烤箱用烘干法监测，仪器设备原始落后。相当多的地区甚至连这样的设备也没有，仅是基层干部到田间地头凭经验判断旱情的轻重、范围的大小，再通过电话、传真层层上报，加上一些地方长官意志、人为因素，严重影响了统计的准确性。如为了在旱时多向上级争取资金、物资支持而人为扩大旱情，而到年底又为政绩而人为缩小了灾情，使得旱情的统计和评定更加缺乏科学性、准确性。各地评定旱灾的标准差异也很大，有的以降雨的多少，有的以耕地土壤含水量的大小，有的以旱灾损失为标准来判断。总之，目前抗旱工作的管理手段，难以及时、准确、全面地掌握、分析旱情和科学地评定旱灾，影响抗旱工作的科学决策和指挥调度，不能满足抗旱工作的实际需要。因此，一是要加快建立全国抗旱信息系统，为及时掌握全国旱情、预测发展趋势、科学决策指挥，实施有效的管理调度。当前，应先进行土壤墒情监测站的规划和建设，使旱情的基本信息建立在科学基础之上；二是组织力量研究制定旱情和旱灾的评价标准，争取尽早颁布实施。 在我国，旱灾将是长期存在的自然灾害之一。由于发生旱灾的范围较广，造成的损失和影响十分严重，致灾因素又比较复杂，因此新时期的抗旱工作仍将是一项长期而艰巨的战略任务。我们要立足于为国民经济和社会发展服务，为提高人民生活水平服务，从水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的全局高度，认真研究和分析抗旱工作面临的问题，提出并实施解决问题的措施，开创抗旱工作的新局面。 （作者为水利部党组成员、国家防汛抗旱总指挥部秘书长） |