做好综合规划 加强水资源管理 张基尧 随着经济社会发展和生态环境日趋严峻以及水资源条件变化，对水资源的管理提出了更高的要求。按照党中央新时期的治水方针和可持续发展要求，做好水资源综合规划，切实加强水资源管理是一项十分重要、十分紧迫的任务。在中国水利杂志专家委员会成立一周年之际，围绕水资源管理与可持续发展这个主题开展研讨，很有意义。借此机会我谈三点个人见解。 一、水资源的可持续利用是经济社会可持续发展的重要保障 1.日益恶化的生态环境与水资源管理不善休戚相关 生态环境的日益恶化与气候变化和人类活动等诸多因素有关。水资源是生物生存不可替代的物质，是经济活动不可缺少的资源，是生态系统最为活跃的基本要素。因此水资源短缺问题渗透于生态环境恶化的各个方面，气候变化和人类活动的加剧都会使水资源条件发生变化，从而引起生态环境的恶化。生态环境的恶化又对气候和降雨等水资源条件起反作用，以致形成恶性循环。反之，当人们高度认识水资源对生态环境的重要作用之后，通过强化水资源管理，加强水资源的节约和保护，合理安排生态环境用水，加大水资源治理力度，水资源条件的好转必将促进生态环境的改善。 2.可持续发展就是经济、社会与环境的协调发展 1992年世界环境与发展大会提出可持续发展的概念，大会通过的《21世纪议程》明确提出淡水是一种有限资源，不仅为维持地球上一切生命所必需，而且对社会经济各部门都具有生死攸关的重要作用。前不久，在南非召开的可持续发展世界首脑会议，回顾和评估了10年来全球在可持续发展领域的总体进展和态势，为新世纪全球可持续发展指明了方向，水资源是首脑会议一个重要的主题，水资源可持续利用在可持续发展领域占有特别重要的意义。所谓可持续发展就是经济、社会和环境的协调发展。没有水资源的可持续利用就不可能实现经济社会的可持续发展。可持续发展的经济要尊重自然规律和生态学的诸多原理，依靠大自然的循环维持生态系统的平衡。水资源是生态系统平衡中最重要、最难以替代的部分，没有水资源系统的平衡和循环，就没有地球生态系统的平衡，也根本谈不上经济的可持续发展。 3.经济的可持续发展不仅要遵循商品规律同时必须遵循自然规律 最近美国作家布朗先生写的《生态经济》一书，给我们诸多启示：近50年来世界环境发生的诸多变化，如温室效应、气候变暖、冰山融化、江河断流、森林砍伐、草场过牧、地下水下降、沙尘暴肆虐、水土流失、水源污染等等现象，已使我们生存的地球不堪重负。自然资源和生态环境的诸多变化已不断向人类文明发出种种警示，如再不改变人类的经济观念，仍然以市场为导向，经济发展对资源的需求和对环境的影响不断地向自然界的极限施以重压，无止境地追求最大经济利益，那么人类就终将逐渐走向衰败。书中提倡应从原来的以经济为导向转变成以生态为导向，按照生态学的诸多原理，重新审视经济观点，调整经济结构，研究经济对策。回顾20世纪50年代世界粮食紧张的情况，当时各国政府在投入、科技、价格等方面采取诸多政策，促进了粮食的生产，使得世界粮食产量50年内增长了近两倍。当前，水资源已成为制约世界经济发展和社会进步的一个重要因素，急需通过法律、行政、经济和科技等手段，加大水资源开发、利用、节约、保护，尤其是节约、保护的投入力度，加强政策引导，实施有利于生态保护的税收政策，组织科技攻关，努力解决生态环境和生态经济当中的诸多问题，促进经济的可持续发展。 4.加强水资源管理既是顺应自然规律的要求又是实现可持续发展的当务之急 现行水资源管理与水的属性和水的循环规律不相一致。水资源具有自然属性和经济属性，而水资源既没有按照经济属性进行管理，水价严重违背价值规律，也没有按照自然规律进行管理。一方面，忽视了水对自然生态系统的作用，无休止的无序开发，构成对生态环境的严重破坏。另一方面，水资源的节约—保护—供给—利用—污水排放再利用，本来是一个有机的循环过程，而水资源分部门管理，造成在管理上的分割和部门间扯皮，影响了水资源的有效管理，以至于加剧了河道断流、水污染严重、地下水超采、治理不力等问题，对经济社会可持续发展构成威胁。刚刚通过的新水法，把对水资源的分部门管理改变为统一管理，这就为加强水资源管理提供了法律依据，在此基础上还需要进一步深化体制改革，完善制度体系，强化监督保障，增加科技含量，只有这样才能实现真正意义上的水资源统一管理，以水资源可持续利用促进经济社会的可持续发展。 二、做好水资源综合规划是加强水资源管理的基础 前不久召开的可持续发展世界首脑大会形成了可喜的会议成果，会议要求2005年世界各国要完成本国的水资源规划，为可持续发展提供水资源保障。这一要求也完全符合中国的实际。不久前，我们已部署了全国水资源综合规划的编制工作。 1.编制水资源综合规划的重大意义 一是贯彻国家新时期治水方针和资源战略的需要。随着经济社会的发展和人们生活质量的提高，水资源在国民经济和社会发展中的地位和作用越来越突出。2002年初，江泽民总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源的可持续利用，是经济和社会可持续发展极为重要的保证。通过编制全国水资源综合规划，认真贯彻落实国家新时期的治水方针和可持续发展战略，从资源配置和管理更大的广度和深度出发，按照自然规律和经济规律，处理好人与自然、人与水的协调和谐关系，科学制定水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的方案和措施，为实现我国水资源统一管理和可持续利用提供规划基础。 三是优化水资源配置，加强生态环境保护，保障经济社会可持续发展的需要。在当前我国水资源短缺问题日益突出和经济社会用水需求日益提高的形势下，要保障经济社会可持续发展，必须实施水资源可持续利用战略，对水资源实施全面节约、有效保护、优化配置、合理开发、高效利用、综合治理和科学管理。通过水资源综合规划，统筹安排生活、生产、生态用水，确定地区水资源的利用上限，并对经济社会发展布局提出建议，促进经济结构调整，促进水污染防治和节水型产业的发展，保障经济社会可持续发展。 四是加强水资源统一管理的需要。实现流域、区域、城市水资源的统一管理，需要建立权威、高效、统一、协调的流域、区域新型的水资源管理体制和运行机制，制定和完善相关的政策法规，建立合理的水价形成机制，统筹考虑防洪、排涝、蓄水、供水、节水、污水处理及回用、地下水回灌等各项水事活动。这些问题除了依据《水法》等法律武器来解决，还需要有一套完整的、科学的、具有法律效力的水利规划体系作为水资源配置和管理的依据以及工程布局的基础。开展全国水资源综合规划，在深入调查评价水资源承载能力和水环境承载能力的基础上，把握和协调好水资源治理开发的各个环节，明确各个时期的水资源管理目标，提出若干政策建议和对策措施，有利于加强水资源的统一管理。 五是建立和完善全国水利规划体系的需要。党中央、国务院对水利工作包括水利规划工作极为重视。在有关部委的大力支持下，近几年水利部加大了水利规划工作的力度。先后完成并批准了首都水资源规划、黑河、塔里木河的治理规划，长江、黄河等七大江河近期防洪建设若干意见，以及西部地区水利发展规划等。全国防洪规划和水资源保护规划也基本完成。编制全国水资源综合规划是当前一项迫在眉睫的重要任务，是继全国防洪规划以后，为贯彻国家新时期的治水方针，建立以防洪减灾和水资源综合规划为支撑，以流域、区域及专项规划为基础的水利规划体系，当前进行的全国水资源综合规划就是必须进行的一项最基础的重要工作。 2.编制水资源综合规划的主要任务、目标和基本要求 编制水资源综合规划的主要任务：首先是评价资源量及其利用现状，摸清我国水资源的家底。对天然水资源和可利用水资源现状以及未来的变化趋势进行评价，客观反映存在的问题，为制定规划方案以及水资源管理提供可靠的基础。二是节约、保护水资源，提高其承载能力。把水资源的节约、保护、配置放在突出位置，全面开展节水和水资源保护规划，对雨洪资源、污水处理回用等非常规水资源开发利用潜力进行系统地分析，全面评价节水潜力，并通过节水、治污、水资源优化配置和经济结构调整等规划措施，提高水资源承载能力，确定水资源的可利用上限。三是科学进行供需分析，有效抑制需求和保障供给。根据水资源可利用潜力分析和不同地区经济社会发展预测，研究水资源宏观分配指标及生活、生产、生态用水的关系，在通过经济、技术和法律手段促进水资源向经济效益高的行业及区域转化、有效抑制需水增长的基础上，确定不同地区、不同行业的最大用水指标；根据经济社会发展和环境改善对水资源的要求及水资源实际条件，通过工程措施和非工程措施，统筹解决上游和下游、地表水和地下水、农业用水和城市用水、生活生产和生态用水之间水资源利用的矛盾，保障经济社会发展用水要求。四是优化配置，促进水资源可持续利用。在实现水资源总供给和总需求的动态平衡中，进行优化配置水资源，力求开发与保护、开源与节流、供水与治污、需要与可能之间有机地结合，科学计算和合理确定重点流域、重点区域、重点湖库、湿地等的生态需水量，寻求经济合理、技术可行、环境安全的水资源可持续利用方式与规划方案，保证必要的生态用水和环境用水，维系良好的生态系统。五是合理布局，保障经济社会可持续发展。根据水资源优化配置方案，研究水资源合理开发利用以及实现水资源跨流域、跨地区配置的工程布局和方案。六是为经济社会发展布局、结构调整和加强水资源管理提出政策措施建议。 编制水资源综合规划的基本要求：一是全面贯彻国家新时期的治水方针，坚持兴利除害结合、开源节流治污并重，按照水资源的自然规律和经济规律，准确把握经济社会发展趋势和对水资源的要求，运用先进的科技手段，编制出既符合水资源实际又符合时代要求的规划成果，促进人口、资源、环境和经济社会的协调发展。二是坚持水资源开发利用与经济社会生态协调发展，既要求水资源开发利用与经济社会发展相适应，又要求经济社会发展充分考虑水资源条件。全面规划，统筹兼顾，妥善处理各个方面的关系，在重视水资源开发利用的同时，强化水资源的节约与保护，做到人与自然协调与和谐。三是坚持按社会主义市场经济规律办事，认真研究水资源管理机制、体制、法律法规等问题，科学制定有关经济政策，充分发挥政府宏观调控作用，同时利用经济手段调节水事活动。四是坚持科学治水，提高规划的科技含量和创新能力；五是坚持因地制宜、突出重点，根据水资源状况和经济社会发展要求，确定各地水资源的开发利用模式和规模。六是协调好综合规划与专业规划以及全国、流域、区域规划等各个层次规划之间的协调关系。 编制全国水资源综合规划的程序大体包括制定技术大纲、编制规划、规划成果审查及报批三个阶段。第一阶段，全国统一制定水资源综合规划技术大纲，流域机构按照全国水资源综合规划技术大纲，结合本流域情况编制工作大纲和技术细则，报水利部审批后开展工作，省、自治区、直辖市技术大纲细则应报流域机构审查。 第二阶段，规划的编制分为三步，是一个由下至上、由上至下多次反复协调与衔接的过程。第一步水资源调查和利用现状评价，第二步在节约和保护的基础上，进行水资源供需分析和优化配置。第三步在水资源优化配置指导下，进行工程布局和方案论证，制定水资源保障措施。规划编制的每一步都以流域规划为主体，由流域机构组织流域内各省、自治区、直辖市开展工作，在各省、自治区、直辖市提出规划初稿基础上，经对各省成果进行审查、汇总，编制完成流域水资源综合规划的初稿；全国水资源综合规划在审查、汇总流域规划初稿的基础上编制，并又指导下一步流域、区域规划的编制。 第三阶段，规划成果由上至下形成，先提出全国水资源综合规划成果，经专家审查和领导小组审定后，上报国务院审批；然后，按照国务院批复的规划，各有关部门根据工作需要，编制相关专业规划；各流域机构编制流域水资源综合规划，并报水利部审批。各省、自治区、直辖市在流域规划指导下，编制本省水资源综合规划，报省政府审批。 3.当前已开展的工作 2002年3月，水利部和国家计委联合印发了关于开展全国水资源综合规划的通知，并在浙江东阳召开全国会议全面部署了该项规划工作。为了加强规划工作的领导，经过多方面努力，于6月份成立了由国家计委和水利部牵头，各有关部门参加的全国水资源综合规划编制工作领导小组，同时成立了专家组，并在充分协调各部门意见基础上，国家计委和水利部办公厅联合印发了《关于印发全国水资源综合规划编制工作有关问题的意见的通知》，明确了水资源综合规划的地位和作用以及对各有关部门的工作要求，为全国水资源综合规划编制工作奠定了一个好的基础。经领导小组第一次会议协调和专家组审议，水利部印发了《全国水资源综合规划技术大纲》，现各流域机构及各省、自治区、直辖市正在编制流域水资源综合规划工作大纲和技术细则，规划工作已全面展开。当前，正在着力抓好第一步水资源调查和开发利用现状评价工作。通过组织参加全国技术大纲编制的部分专家，对各流域及各省、自治区、直辖市从事水资源综合规划的人员进行技术培训，确保各层次水资源综合规划全面准确掌握规划编制的指导思想和原则，严格按照技术大纲的内容和要求开展工作。根据工作部署，全国水资源综合规划计划3年左右完成，第一步工作计划2003年10月完成。 三、以规划为契机进一步加强水资源管理 1.突出水资源的节约与保护，走人与自然协调和谐之路 2002年是加强水资源管理的机遇之年，年内召开了可持续发展世界首脑会议，新水法获得了全国人大通过，全国水资源综合规划工作已开始启动。我们要以此为契机，一是要从过去以经济为导向的单一发展模式转变成以经济和生态为导向的综合发展模式，改变水资源开发利用方式，实现从粗放型向集约型的转变，大力节约和保护水资源，提高水资源利用效率。二是要规范经济社会水事活动，减少或避免对水资源的无节制开发利用，引导全社会加大对水资源的节约和保护，强化对水污染的治理，有序、合理、科学地开发利用和管理水资源。三是要通过多种方案和措施，解决江河断流、地下水超采、水环境恶化等突出问题，正确处理好生活、生产、生态用水的关系，确保人民生活用水，基本满足生产用水，逐步改善生态环境用水，促进人口、资源、环境和经济社会的协调发展。 2.建立水资源开发利用、节约、保护相协调的管理体系，强化水资源的统一管理 按照新水法的规定，实行以流域为单元的流域管理与行政区域管理的有机结合，加强对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害以及水土保持工作的统一管理、统一监督。按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量与水质。一是建设水工程必须符合流域综合规划，在江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告批准前，要听取流域管理机构是否符合流域综合规划的审签意见；二是制定水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案，根据水量分配方案和预测的年度来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，纳入国家的国民经济和社会发展计划，实施水量统一调度；三是实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定，实行计量收费和超定额累进加价制度。四是对用水实行总量控制和定额管理，制定相关技术经济指标和政策，加强监督管理；五是确定江河和湖泊的水功能区划，按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域的纳污能力，限制排污的总量，严格控制开采地下水。六是实行政、事、企分离，建立流域水资源统一管理体制和权威、高效、协调的管理机制，通过对水资源的统一管理和合理配置，增强江河、湖泊安全泄洪排涝的能力，提高水资源承载能力，改善流域水环境，为流域内国民经济和社会发展提供有效的水资源保障。 3.与时俱进，深化改革 改革是社会发展的动力，也是解决水资源供需矛盾的必由之路。改革中既要发扬与时俱进的精神，又要强调实事求是，从客观实际出发，因地制宜。围绕加强水资源管理，一是按照建立社会主义市场经济体制的要求，加大培育水市场力度，逐步提高水资源领域的市场化程度，推进城市供水和污水处理、水电开发和水产养殖、水利景观旅游等领域的市场化进程，通过市场机制为水利发展注入新的活力。二是深化水利投资体制改革，建立多渠道、多元化、多层次的水利投入保障机制，通过划分事权，明确投资主体，在继续加大政府投入力度的同时，通过社会集资、金融信贷和资本市场等多种形式筹集建设资金，并继续发行部分财政债券，加快水利基础设施建设。三是加快水价改革，建立合理的水价形成机制，按照社会主义市场经济的要求和补偿成本、合理收益、公平负担的原则，建立有利于节约和保护水资源的水价体系；建立健全水资源有偿使用制度，合理确定征收标准，全面征收水资源费，加快水利发展，增强水利为社会服务的能力和实力。四是探讨我国水权分配制度，建立健全水权界定、水权分配和水权交易的机制，积极探索初始水权分配，把初始水权明晰到各个地区、各个城市，分解到每个用水单位和用水户，为水权界定、水权分配、水使用权转让提供理论依据和实践经验，逐步建立和完善水权分配体系。五是全面推进水管单位改革，按照工程的功能确立管理单位性质，发挥政府宏观调控和市场经济机制的作用，制定分类管理的政策。事业性质的水管单位要严格控制人员编制，全面实行聘用制，按岗位职责要求竞争上岗；企业性质的水管单位要建立现代企业制度，实行政企分开，明晰产权和权责，科学管理，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展。提高管理水平，确保水利工程管理机构的良性运行，充分发挥水利工程的作用和效益。 4.完善法规，强化监督 以新水法的颁布为契机，进一步完善水法规体系，并建立职责分明、监督有力、管理有序、协调有效的适应现代水利要求的各项规章制度。一是加强宣传培训。水利系统广大职工要深入学习新水法，依法行政，在实际工作中贯彻、落实新水法。要大力宣传水法，进一步提高全社会的水法制观念。二是完善水法的配套法规。要抓紧制订和完善与新水法相适应的配套法规体系，保证水法实施的可操作性。三是做好水法的法律解释。对新水法中一些新的法律规定，要有准确的法律解释，以避免对水法的理解和执行产生偏差。四是建设水政执法队伍。要进一步加强水行政执法机构队伍建设，规范水政监察规范化，不断提高执法的能力和水平。五是严格执法监督。各流域机构和各级水行政主管部门要切实履行对《水法》实施监督检查的职责，严格执法，强化监督，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。 （作者为水利部副部长） |