华东地区水价调研报告 百家水管单位水价调研第三组 全国大中型百家水管单位水价调研第三组，对华东的山东、安徽、江苏、浙江、福建、江西6省和青岛、厦门、宁波3市等23个大中型水管单位进行了深入调研。其调研概况及思考如下： 一、水管单位的基本概况 1.水利工程概况 通过对华东6省3市等23个水管单位的调研，我们了解到，这些水利工程基本上是建于20世纪50～70年代，以农业灌溉为主，结合防洪、供水、发电、航运以及水产养殖等综合利用的大中型骨干水利工程，总库容123.91亿m3，多年平均供水量74.69亿m3（不完全统计），设计灌溉面积117.43万hm2（不完全统计），有效灌溉面积91.20万hm2（不完全统计），灌区人均水资源占有量从370m3到5771m3。23家水管单位总资产689549.25万元，近几年供水量分别为882489.83万m3（1999年）、668749.23万m3（2000年）、731808.27万m3（2001年）。 这些水利工程已成为当地经济发展和社会稳定不可替代的重要基础设施。但是，由于多数水利工程已运行40多年一些灌区工程本身未完全配套，渠道工程老化渗漏严重，灌溉面积萎缩，渠系水利用系数很低，利用率仅在40%左右，效益严重衰减。 2.水利工程管理体制 调研的23个水管单位除两个有财政拨给少量事业费外，其余均是自收自支的事业单位。管理方式主要有以下四种：一是水管单位下设灌区管理站，灌区灌溉供水实行逐级申请用水制度。二是采用专业管理和群众管理相结合的办法。水管单位及所属渠管所为专业管理机构，负责供水到支渠口；支渠口以下设立相对稳定的领水队伍，领水到田头；农户自己灌水到田。三是实行流量包段，分段、分级配水，支渠和一些放水涵闸以轮灌为主。四是成立水库管理委员会和供水公司，推广农民用水者协会制度。 3.水管单位经营情况 这些水利工程在建设之初主要是发挥农业灌溉和防洪的功能，目前大多已发展成为农业灌溉、防洪、城市生活和工业供水、旅游、发电、养殖等多功能综合利用的水利工程。工程管理单位的经济来源包括农业供水、工业与城镇居民生活供水、发电、多种经营等，供水收入仍是多数水管单位的主要经济来源。这23个水管单位大多数亏损，有的连工资都保证不了。 二、水价改革和管理存在的主要问题 1.水价偏低 一是水源工程水价仍然偏低，特别是农业水价不足供水成本的一半。个别地区农业水价以粮价折算，由于粮价下跌，农业水价随之降低。据统计，23家水管单位中有18家水管单位向农业供水，按实际供水量计算，其平均供水价格仅为0.0198元/m3，比2001年国家计委下发的《关于改革农业用水价格有关问题的意见》中所提供的全国农业平均供水价格0.03元/m3还低34%。 二是城市供水价格中水源工程水价与自来水厂的水价比价不合理，管理上的问题比较多。如山东省泰安市水源工程（黄前水库）水价在城市自来水水价中的比重，高的（居民用水）占25%，低的（基建用水）只占11%；若排除水资源费、污水处理费及附加费，水源工程水价与自来水厂水价之比：居民用水为1∶2.25工业用水为1∶3.46，服务业用水为1∶4.35，基建用水为1∶6.41。 三是合理的水价制度（两部制水价、超计划用水加价等）实行受阻。 四是农业终端水价不规范，乡镇乱加价的现象仍然存在。 2.公益性支出财政没有补偿或补偿不足 调研的23个水利工程都是综合利用的水利工程，承担着防洪排涝等社会公益性任务，但23家水管单位大多自收自支。江都抽水站主要承担翻水和排涝任务，省财政下拨的事业费除交纳电费后，所剩经费不足补偿成本，每年亏损上千万元。 3.水费计收困难，地方财政截留，低水价仍然不能到位 一是农户对供水的商品意识仍缺乏。二是地方行政干预，水费交乡财政后被截留。三是有的省费改税后给农民造成了错觉，因为水费过去都是随粮代征，费改税后农民认为水费已包括在税里了。四是粮价低，农民种粮收入减少，调整农村产业结构后耗水量减少；工业和城市征用耕地后灌溉面积减少，相应按亩收水费的标准和亩数没有改变；加上一些地方水污染严重，农民很有意见，影响了水费计收。五是水利设施老化失修，渗水严重，加上用水管理不好，缺乏科学计量设施，农民用水满足不了，也影响水费计收。六是个别单位在水费计收问题上畏难情绪重，乃至放弃了对水费的计收。 4.水管理体制不顺 一是城市供水分割管理。水源工程、输水管道、自来水公司和污水处理分别由几家管理。如青岛市城市供水水源工程归水利局管，自来水归公用局管，污水处理归市政局管。城市供水分割管理既不利于水资源的统一管理、合理利用，又增加了供水环节，加大了供水成本。二是农村灌区管理体制受行政区划的限制，实行块块分割，增加了管理层次，政事企不分。 5.水利工程老化失修严重，水利用系数太低 长期以来，由于国家对水利工程维修改造经费投入不足，再加水管单位自身对其重视也不够，据调查，水管单位将水费中的30%返还给乡、镇、村，对支、斗、农、毛渠的田间工程进行维修，但大部分乡镇未将这些经费用到工程维修上，结果成了只“分级受益”不“分级投入”，“省、县管不了，乡、镇管不好，群众管不到”，渠道荒芜、萎缩、淤积严重，灌溉设施老化失修严重，渠系水利用系数低的局面。 6.农业灌溉方式落后，供用水管理不善，水资源浪费严重 据调查，南方水量较为充裕，目前大多灌区农田用水因缺乏计量手段，仍沿袭大水漫灌的粗放管理方式，年平均用水量达到12000～13500m3/hm2，大大超出了本地区的平均灌溉定额6000～7500m3/hm2的水平。 7.水费转经营性收费落实不够，税收价格政策不配套 2000年财政部明文将水费转为经营性收费后，大多数省市积极贯彻落实，但也有些地方落实不好。水费转经营性收费后反映最大的是税务部门要征税（营业税或增值税），由于国务院1985年94号文核发的水费计收办法作为行政事业性收费，不交税，近几年各地在水价改革中核定的水价不仅没有包含税，而且还不足实际成本。水费转经营性收费后，税务部门要征税无形中增加了水管单位的负担。 三、对水价改革和管理的看法与建议 1.对水价改革和管理的总体看法 ① 水价改革工作任重道远 本次调研涉及的23个水利工程大多地处我国的东部沿海地区，社会进步程度和经济发展水平相对较高。虽然各地的水价工作取得了显著的成绩，但各地水管单位的水价改革步伐快慢不一，做法不尽相同，成效差别较大，总体而言尚不能满足市场经济的要求。由此看来，各地水管单位的水价改革工作任务艰巨，需要花大力气。 ② 水利工程供水价格调整尚有一定空间，但需采取综合措施配套改革 这次调查，所到之处各方对调整水价持有不同意见，经过分析我们认为：适当提高水价，建立合理的水价形成机制，促进节约用水，加强水资源的统一管理、合理利用势在必行。大部分地区调整供水价格还是有一定空间，但需采取综合措施，配套改革。供工业和城市生活水源水价远没有达到成本，应按成本加适当利润和税金核定；农业供水价格只占成本的6%～15%，在整顿乱加价减少中间环节，完善计量收费措施情况下，适当提高一点农民还是可以接受的。 2.对水价改革和管理的建议 ① 制定相关政策，加快水利工程供水价格改革 进入21世纪，妥善解决水的问题已刻不容缓。建议国务院有关部门能尽快制定相关配套法规政策。一是尽快出台《水利工程供水价格管理办法》，规范价格管理，按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则，合理制定和调整水利工程供水价格，使水价的确定符合市场经济的要求，有利于促进节约用水。二是按照国务院颁发的《水利产业政策》规定，公益性水利工程运行维护管理费用应由财政安排。国务院体改办正会同国家计委、财政部、水利部制定水利工程管理体制改革方案。希望尽快出台相应政策，解决公益性工程成本支出财政补偿渠道。三是按照国家计委、财政部和农业部三部委联合下发的（财规2000-10号）文件的规定，水利工程水费转作经营性收费管理。由于现行水价、水费均不含税，希望国家税务部门明确，在现行水价没有包含税的情况下一律免税（营业税或增值税）。 ② 明确水价改革的指导思想，采取综合措施推进水利工程供水价格改革 水价改革的指导思想应当是按照市场经济的要求，逐步建立起促进节约用水和水资源管理及合理利用，有利于水利事业及水管单位自身发展的水利工程供水价格形成机制和管理办法，以适应国民经济发展和人民生活的需要。水利工程供水价格改革既是市场经济的要求，同时也是水利工程管理单位体制改革的突破口。水利工程供水价格的改革不是一蹴而就的事情，是一个非常复杂的系统工程。建立合理的水价形成机制是水价改革的目标，而配套措施则是水价改革的手段。 一是加大投入，搞好供水工程的配套建设。可采取国家投入一部分、地方配套一部分、用户自筹一部分的方式，像搞农村电网改造那样对供水渠系进行改造。我国加入WTO后，国家不能直接对农产品进行补贴，可以利用“绿箱政策”，通过水利投入，改造灌溉渠系，提高渠系水的利用系数，为农业灌溉创造好的条件，支持农业的发展。 二是进一步推进供水管理体制的改革，建立适应市场经济要求的运行机制。在有条件的地区要尽快实行“水务制”，改变“块块”管理和“多龙管水”的状况，减少水管理中的矛盾，实现水资源的统一管理；组建供水公司和用水者协会，按照SIDD模式运行，供水公司和用水者协会都具有独立的法人资格，建立起一种新型的供用水关系和经营机制，从而减少中间环节和水费搭车，减轻农民负担，降低供水管理成本；对于大中型灌区推行灌区管理委员会的形式，减少因行政区化和管理部门的不同而产生的供用水矛盾，理顺管理体制，实现灌区的统一管理，以利于灌区水价改革工作的进行；进一步深化水管单位自身的体制改革，真正做到政企分开、事企分开、公益性与经营性分开，尤其是在用人制度上要花大力气进行改革，促进工程供水的企业化和市场化，增强全力为用户服务的意识，使水管单位的发展步入一个良性循环的轨道上来，同时也有利于供水价格的改革。 三是强化水资源的合理分配和管理，实行有利于节约用水的科学用水制度。对于各类用水均应实行定额管理，超额用水要实行累进加价；要逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价制度，以保证水管单位和供水工程的良性运行；对于浪费水资源的行为，要实行惩罚性水价；要积极引导广大农民适时调整种植结构，改变大水漫灌的陋习，鼓励农民节约用水。在具体操作上，我们认为可以借鉴和推广“合同用水”和“包干流量”的模式。 四是规范供水工程的成本核算，建立动态的水价形成机制。最主要的是要确定一个合理的供水成本。具体而言就是要严格按照水利部（水财〔1995〕226号）《水利工程供水生产成本、费用核算管理规定》的要求，正确划分成本范围、合理分摊各种费用、强化财务管理、规范会计核算、严格控制人员编制。 五是加快按方收费改革的步伐，完善水费计收工作。在进行管理体制和运行机制改革、大搞配套工程建设的基础上，各地水管单位应改革水费计收方式，从观念上和行动上加快按方收费的步伐，改变计量手段落后的现状，完善水费计收工作。供水公司与用水者协会应订立供用水交费合同，在现有条件下要以斗口用水量计算水价，由供水公司直接向用水户协会按方计收水费；斗口以下渠道维修、养护由用水户自己负责，并承担输水损失，实行按亩分摊，一票到户，提高水费的透明度和实收率。同时，各地要加快供水水费由行政事业性收费向经营性收费的转变，并在水费收取中使用税务部门登记印发的供水专用发票。另外，要加强对违反供水价格政策法规行为的制裁，建立健全水行政执法队伍，加大行政执法力度，确保供水价格政策法规的认真贯彻。 调研组成员：魏炳才、纪刚勇、袁军、穆范椭、赵后田、赵敏、吴海广 |