中南四省一区水价调研报告 百家水管单位水价调研第一组 按照《国家计委办公厅、水利部办公厅关于开展百家大中型水管单位水价调研的通知》和国家计委价格司、水利部经济调节司联合发出的《关于百家大中型水管单位水价调研具体安排的通知》的要求，国家计委价格司和水利部经济调节司组成联合调研组，第一组由水利部经济调节司司长张红兵带队，一行6人，于6月11～28日，对湖北、湖南、广西、广东、海南等五省（自治区）水价改革情况进行了调研，实地考察了湖北的漳河、水，湖南的铁山、韶山、蓼水，广西的澄碧河、洪潮江等水库和灌区。 一、基本情况 1.水价改革情况 自1985年国务院颁布《水利工程水费核订、计收和管理办法》以来，水利工程供水结束了长期无偿供水的局面，对水利工程的可持续运行和水利事业的发展起到了积极的作用。自国家计委会同水利部、建设部于2000年印发了《关于改革水价促进节约用水的指导意见》和2001年国家计委会同水利部、农业部印发了《关于改革农业用水价格有关问题的意见》后，各地水利部门和物价部门紧密配合，正在积极推进水价改革进程。 ① 农业水价改革情况 湖北省自60年代开始计收农业水费，并在1984年进行了一次改革。1985年国务院94号文件出台后，湖北省人民政府于1990年颁发《湖北省水利工程水费核订、计收和管理实施办法》，一直执行至2002年。水费标准包括灌溉和排水两个方面。农业灌溉水费包括基本水费和计量水费两个部分：基本水费按有效灌溉面积30kg/hm2稻谷价格计收；计量水费，水库灌区按每100m3水3.5kg稻谷价计收，涵闸引水灌区按每100m3水2kg稻谷价计收，泵站提水按每千吨水2kg稻谷价计收；水库、涵闸供水的计量点在渠道支渠进水口，泵站提水的计量点在渠首水池口。农业排水只收基本水费，不收计量水费。涵闸自排按30kg/hm2稻谷价计收，泵站提排按90kg/hm2稻谷价计收，稻谷价格根据当年国家定购粮牌价确定。2000年至2002年为每公斤1.08元。2001年，灌溉基本水价为32.4元/km2，水库灌区计量水价为每立方米水0.0378元，水价外加收10%的库区移民扶助金。湖北省的漳河水库和水水库均是执行这一标准。 湖南省水利工程水价经过了两次改革，第一次是1986年，根据国务院〔1985〕94号文件精神，由省政府颁发《湖南省水利工程水费收交和使用管理办法》。第二次是1990年，根据国务院国办发〔1990〕10号文件，以政府办公厅名义下发了《关于调整水利工程水费标准的通知》。农业水费标准为：农业自流灌溉按方收费的每100m3水2～3.5kg稻谷，按公顷收费的135～195kg/hm2稻谷；基本水费加按方收费的15～30kg/hm2稻谷，每100m3水1.5～2.5kg稻谷；提水的，从水库渠道提水，按自渠减半，电力提灌基本水费90～135kg/hm2稻谷，水轮泵提水按120～180kg/hm2稻谷；电力排灌基本水费3～6kg稻谷。地方水管单位的实际收费标准与省定标准有区别，如洞口县蓼水灌区，执行的水费标准为每公顷525元（含基本水费18元、以资代劳12元、清淤费5元）。 广西壮族自治区从60年代开始计收水费，当时标准很低。1983年广西自治区政府颁发《水利工程供水收费和使用管理办法》，规定农业用水实行两部制水价，自流灌溉基本水费每公顷7.5元，计量水费每百立方米水0.6～0.7元。每公顷水费标准合计5.25～60元。到1988年，广西区政府下发了《水利工程农业水费改收稻谷按谷计价若干规定的报告的批复》，规定农业水费每公顷收稻谷172.5kg。稻谷委托粮食部门在收公粮时统一代收。1998年国务院公布《粮食收购条例》不准粮食部门搭车收费后，农业水费改为水管单位自收。70%的水管部门按每公顷172.5kg向农民计收稻谷30%的水管单位按稻谷市场价每公斤稻谷1.1元向农民每公顷收费189.75元。广西也有少数地方农业用水因水价太低，经物价部门调价的，如桂中旱区来宾县，机电提水水价调到每公顷达1200元。 广东省于1986年、1993年先后颁发了《广东省水利工程水费核订、计收和管理办法》，省内国家大中型水利工程水费收入逐年增长。1993年全省各类用水作了一次较为普遍的调价，其中，农业水价按量计平均0.017元/m3，按公顷计每公顷162元，最高375元，最低为90元。2000年后，省物价局和水利厅联合开展全省水价的测算工作，省财政厅也发文进一步明确农业灌溉水费是经营性收费，不属于农村税费改革取消的收费项目，维持现行的农业灌溉水费收取方式不变。 海南省以前水价标准很低，自1997年省物价局下发了《关于调整我省水利工程农业用水分类水价问题的通知》后，农业水价调整为粮食作物0.0357元/m3，其他经济作物0.12元/m3，水产养殖利用水面的按年总产值8%计收，供水养殖的水价0.15元/m3。 ② 非农业水价改革情况 根据国家计委关于水利工程水价改革的指导意见，近几年，湖北、湖南、广西的水利工程非农业水价都相继进行了调整。如湖北漳河、水水库供城市工业及生活用水水价（出库价）已由1990年的0.03元/m3、0.05元/m3分别上调到0.16元/m3、0.12元/m3，发电水价由原来的0.03元/kW·h上调到0.08元/kW·h；湖南铁山灌区供城市原水价（含管道）已调到0.17元/m3，2002年9月将上调到0.3元/m3；广西澄碧河水库供百色市自来水公司水价（含管道）调到0.2元/m3；海南松涛水库供工业及生活用水水价为0.08元/m3。长茅水库发电水费按上网电价为0.25元/kW·h的12%收费。 2.农业水价执行情况 ① 水费收取方式 从调查情况看，目前的农业水费收取方式主要有委托县市财政代收、水管单位对乡镇、水管单位对村组、水管单位对农户、水管单位对农民用水者协会等5种。采取财政代收水费，水费收取率较高，水管单位省事，但水管单位使用水费困难，同时这种代收方式不符合国家关于经营收费管理的要求，难以继续执行下去；水管单位直接对农户收费，只要努力，收取效果还可以，可节省农民的水费支出，但收费工作量大，这种方式一般在中小灌区使用；采用农民用水者协会管理小型水工程和收缴水费，水费的收取率高，也减少了中间收费环节，可适当节省农民水费支出，将成为水价改革的一个方向。 湖北省的农业水费主要有县市财政代收、县市经管局代收、水利局对乡镇政府收、水管单位对乡镇政府、水管单位对用水者协会、水管单位对村组农户等６种收取方式。且大部分水费是由县市财政代收，水费的收取基本上要通过乡镇政府。 湖南省的农业水费有4种计收方式：一种是通过灌区管理单位与村上签订合同，直接到村上收取；第二种是通过乡镇水管站到村、组收取后，再转付给灌区管理单位；第三种是通过支渠管委会，或农民用水户协会直接到村民小组和农户收取；四是个别灌区采取县财政代扣。不同单位，收费模式也不同。 广西的农业水费主要由水管单位直接对村收取。近两年，北海洪潮江水库除采用对村计收水费方式外，还积极进行水费计收改革试点，采用了水管单位直接入户收缴及农民用水户协会组织直接收取等方式。 广东省的农业水费的主要收取方式是委托代收，基本做法是“粮所代收，财政结算”。有关部门重视，水费收取率就高，如韶关市始兴县和肇庆市怀集县水费收取率一贯保持在90%以上。 海南省水费收取大部分是由乡镇政府或市县水利局代收水费。 ② 两部制水价、超定额（计划）用水加价及丰枯季节水价执行情况 通过调查了解到，各省、（自治区）两部制水价政策执行得不太好。湖北省虽然在水费文件上规定农业用水实行两部制水价政策，但多数水管单位只收计量水费。湖南、广西、广东、海南的农业水费均没有执行两部制水价。同时，由于调研省（自治区）水资源相对丰富，超定额（计划）用水加价及丰枯季节水价均还没有实行。 3.水费收取情况 近几年，调研省（自治区）的水费收入，总体上讲，是逐年增加，但增长幅度不大。 湖北省国有大中型水利工程控制的有效灌溉面积为153.33万hm2，排涝面积146.67万hm2，农业年均用水量约90亿m3左右，2001年应收水费4亿元实收2.5亿元收取率为62.2%。其中农业排灌水费应收3.4亿元，实收2亿元，水费收取率为58.8%；非农业水费应收0.6亿元，实收0.52亿元，收取率为86%。 湖南省有效灌溉面积268万hm2，应收水费5.8亿～6亿元，2001年实收2.24亿元，水费收取率不到40%。 广西2001年应收水费约1.64亿元，实收1.22亿元，收取率为74%。其中农业水费应收1.14亿元，实收0.75亿元，收取率为66%。 广东省水费收取率为50%～60%。 海南省松涛水库农业水费收取率平均在10.3%左右，松涛管理局直供直收部分，水费收取率平均在75%左右，委托代收部分，水费收取率在60%左右。 4.水管单位供水生产盈亏情况 所调查的单位其供水生产基本上处于亏损状态。从调查情况看湖北、湖南、广西和广东四省一区水库工程的单方水供水成本差异不大农业供水成本为0.07～0.11元/m3，工业及生活供水成本为0.16～0.24元/m3。这些省份的现行水价严重低于成本。如湖北、湖南、广东的现行农业水价大约占供水成本的35%，湖北漳河、水库的现行工业及生活水价占其成本的70%。漳河水库2001年供水水费收入1725.27万元，供水支出2196.61万元亏损471.34万元；湖南蓼水水库供水水费收入302.7万元，供水生产支出482.9万元，亏损180.2万元。 二、成效与做法 自1985年国务院颁布94号文件以来，中南四省一区积极推进水价改革，取得显著成效。主要表现在：一是水价标准逐步提高，水管单位的水费收入增加，促进了水利工程的可持续利用和发展。二是促进了节约用水和水资源的合理配置。三是供水服务质量逐步得到提高，增强了用水户的满意度。中南四省一区水价改革中的一些做法是： 1.稳步推进水价改革，积极推进 本地《水利工程供水价格管理办法》出台 调研省（自治区）都在积极争取尽快出台本省（自治区）水价改革的实施意见或《水利工程供水价格管理办法》。非农业供水水价逐步得以提高。水利工程供水水费已转为经营性收费管理。 2.重视对水价改革的宣传工作 由于重视宣传工作，水价改革工作得到了省、市物价、财政等有关部门和广大用水户的理解与支持。水是商品已深入人心，农民认为“用水交费是天经地义的事”，农民的水商品意识较强。如湖北漳河水库、湖南铁山灌区等水管单位充分利用电视、广播、宣传册等宣传形式，转变了农民的用水观念，提高了农民交纳水费的积极性。 3.改革供水管理体制，强化计收手段，提高水费收取率 一是积极开展农民用水者协会试点工作。湖北省、湖南、广西等省（自治区）积极开展农民用水者协会试点工作。用水户直接参与用水、收费和监督，增强了用水户的积极性和责任感，减少了水费计收的中间环节，水费收取率明显提高，水事矛盾明显减少。二是成立水费计收管理机构。为了搞好水费计收工作，湖北省各级水行政主管部门都成立了规费征管站，加大了水费计收力度。三是引进奖罚机制。湖北省采取水费计收奖励制度，对积极交纳水费的乡镇，给予一定的奖励。四是签订供水收费合同，实行交费放水制度。如漳河水库实行“先交钱后放水”制度，不仅能保证水费顺利收取，而且对拖欠水费也有催交依据。 三、水费计收中存在的问题及对策建议 1.存在的主要问题 ① 水价形成机制不合理 不合理因素主要有以下几点：一是供水成本不完全，影响供水价格的制定。主要是农业供水成本中不含农民投劳折资部分的固定资产折旧，工业和其他供水成本中普遍存在折旧提取不到位的情况。二是对贷款所建水利工程的水价核定原则尚无明确规定。三是水价尚未建立起一种正常的调价机制。水价尤其是农业水价一定多年不变不能随着变化了的成本、市场供求状况而适时调整。 ② 农户节水意识淡薄，用水浪费严重 现行农业供水水价远低于供水成本，水价低于用户进行节水所需要投入的成本费用时，用户必然对节约用水没有积极性过低的水价使农民对资源的紧缺性认识不足。另外，由于计量设施落后，农业用水普遍实行按亩收费，多用少用水均是按亩交同样的水费，这也是造成大水漫灌严重，用水没有节制，用水浪费严重的一个重要原因。 ③ 水费收缴困难实收率较低 农业用水价格采取“实物计价，货币结算或计收实物”办法，在国家粮食流通体制改革、粮食大市场与国际粮食市场价格接轨的新形势下，缺乏合理性，也增加了收费难度。终端水价秩序混乱。一是水利工程水费乡镇截留、挪用严重。二是农业供水管理层次和环节较多，乱收费、乱加价现象严重，农民实际水费支出不低，水管单位却收不到水费，同时也挤占了合理调价的空间。 ④ 供水设施老化失修严重，水利用系数较低 调查水管单位供水工程多是五六十年代建成的，水工建筑物标准偏低，设施配套差，渠系衬砌率低，加之长期以来缺乏更新改造资金，多数供水设施老化失修，“跑、冒、渗、漏”严重，水的平均利用率不到40%，工程设施因素造成的水浪费现象十分严重。 ⑤ 水管单位公益性支出补偿机制不健全 水利工程大多是综合类工程，承担着防洪、排涝等社会公益性任务，但长期以来，水利工程公益性耗费补偿没有稳定的来源。水管单位性质不明确，事企不分。成本分摊不合理，应由公共财政支出和经营收费补偿的部分不明确。农业水价远离供水成本，这主要是政策性亏损，但目前的状况是这部分政策性亏损没有补偿渠道，增加了水管单位的困难。 2.对策和建议 ① 完善农业水价形成机制 建立合理的水价形成机制。在以公平为主，兼顾效率的原则下，农业用水应按照补偿供水合理成本的原则核定，并根据供水成本变化情况适时调整。应逐步推广计量水价和基本水价相结合的两部制水价制度，明确界定基本水价概念与功能，适当引入丰枯季节差价或浮动价格机制，加大水价的激励和约束作用，缓解枯水期水资源紧缺的矛盾。 要制定《水利工程供水价格管理办法》，规范价格管理，按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则，合理制定和调整水利工程供水价格。制定《水利工程公益性资产界定办法》，建立公益性资产耗费补偿机制。属于社会公益性的成本费用由各级财政预算支付；生产经营性的成本费用通过制定商品价格予以补偿。 ② 统一原则，分散决策，稳步推进农业水价改革 水价改革要充分发挥中央和地方两方面的积极性，实行统一原则，因地制宜，分散决策。中央制定水价改革的基本原则，并对地方水价改革进行指导、检查和督促，各省级人民政府结合本地实际情况，进行分类指导，不能搞一刀切。当前水价，尤其是农业水价和成本价格差距较大，水价改革任重道远，不可能一蹴而就，要分步实施，逐步到位。 ③ 改革供水管理体制和水费计收机制，提高水费实收率 要逐步理顺供水体制，改变目前“多龙管水”的水资源的管理体制，实行“一龙管水”。农业供水管理体制改革可从以下几方面考虑：①国有水管部门管理范围延伸，按水的流程直接管理收费到自然村、组或农户；②逐步建立用水者协会等形式的农民用水合作组织，实行民主管理；③试行小型水利管理制度改革，对乡村输水渠道进行公开租赁或承包，将农业灌溉管理经营权移交给农民，明确承包者对农户的最终水费标准。 要建立水费计收监督机制。水费计收要实行“水量、水价、水费”三公开，提高水费计收的透明度。要清理收费收缴中的各种搭车收费和加价，切实降低农民实际的水费支出。供用水双方要签订供用水合同，明确水费交纳主体和收缴方式，减少不必要的纠纷，提高水费实收率。 ④ 加大水库灌区的更新改造力度和计量设施建设 水管单位要按财务规定提取折旧和修理费，专项用于灌溉工程设施的更新、改造和维修；要加强管理，降低供水成本，并确保水费收入“取之于水，用之于水”。国家应加大对水库灌区的更新改造的投资力度，以改变工程老化失修和不配套状况，提高灌溉水利用系数和供水保证率。要加大供水计量设施建设，逐步实现对灌溉用水计量收费。 5.加快水管单位的改革，降低供水成本 要加快水管单位的改革，界定水管单位的性质，做到“政企分开，事企分开”，明确职责、确定经费来源渠道。要尽快制定《水管单位定员定岗标准》，按规定的标准对水管单位设置岗位和编制。水管单位要通过精简人员，加强内部经营管理，减少开支，降低供水生产成本，提高供水效益。 调研组成员：张红兵、张光远、刘鹏鸿 陈玉秋、袁汝华、陈协清 |