贯彻江总书记重要批示 推进水保生态全面发展 焦居仁 江泽民总书记高瞻远瞩，总揽全局，1997年8月5日作出了治理水土流失、改善生态环境、建设秀美山川的重要批示，这是党中央在世纪之交做出的重大战略决策，是我国水土保持生态建设在新世纪的宏伟纲领。重要批示发表５年来，全国广大干部群众认真学习贯彻，抓住机遇，开拓奋进，改革创新，推动了水土保持生态建设全面发展，开创了新局面。 一、落实批示精神，干群意识空前提高 为学习贯彻江泽民总书记的重要批示，国务院于1997年9月在陕北召开了治理水土流失、建设生态农业现场会。一些省、自治区、直辖市的党委和政府也召开了会议进行贯彻。 国务院1998年印发了《全国生态环境建设规划》，水利部编制了《全国水土保持生态建设规划》。与此同时，国家和地方政府都加大了投入，并将国债用于水土保持生态建设。 江泽民总书记1999年6月在西安发出了西部大开发的伟大号召，同时视察了黄河，在郑州主持召开了治黄工作会议，在讲话中强调指出，要把水土保持作为改善农业生产条件、改善生态环境、治理江河的根本措施，持之以恒地抓紧抓好。并对水保这项治本措施给以充分肯定。 朱镕基总理1999年8月5日视察了延安，作出了退耕还林的重大决策；之后又作出了天然林保护等重大决策，水土保持生态建设从深度上和广度上，全面进入了一个新的阶段。 朱镕基总理2000年5月视察了京津地区的防沙治沙工作，“京津风沙源治理工程”由此吹响了号角。之后，国务院又决定开展了塔里木河、黑河的综合治理生态建设工程和首都水资源保护等工程。 李鹏委员长2000年6月29日主持召开了纪念水土保持法座谈会，并发表了重要讲话，中央各有关部委分别作了汇报，会议有力地推动了依法实施监督，贯彻“预防为主、保护优先”的方针，加快了水土流失综合防治的进程。 温家宝副总理在第12届国际水土保持大会上强调指出：“水是生命之源，土是生存之本，洁净的淡水和可耕作的土壤，已成为21世纪人类最为重要的战略资源。搞好全球水土保持，维护良好的生态环境，保障经济社会的可持续发展，是各国政府和人民的共同责任。” 1998年长江、松花江和嫩江的抗洪斗争，2000年以来的沙尘暴肆虐，连续几年北方地区的长期干旱，这一系列的水旱风沙灾害给全国人民上了一次又一次生动的教育课，引起了广大干部和群众的广泛关注，全社会认识有了飞跃，防治水土流失、保护环境的意识和法制观念日益增强。 二、预防监管综合治理，生态建设初见成效 1.综合治理、生态建设成效显著 水土保持以大流域为骨干，以县为单位，以小流域为单元，山水田林路统一规划、综合防治、综合开发的技术路线，日益深入人心，并被社会各界所接受，在生态建设中得到了广泛采用。多年来，水土保持走出了路子，创造了经验，取得了成效。 一是改善了农业生产条件，为民谋了利、造了福。长江上游和黄河中上游等七大流域水土流失重点防治工程取得了重大进展，发挥了显著的生态、经济和社会效益。1998年以来，每年完成的综合治理面积均超过5万km2，到2001年底，全国累计完成综合治理面积86万km2，实施封育保护面积60多万km2，其中兴建小型微型水利水保工程达上百万处，兴修梯田、坝地等基本农田近1500万hm2。水土保持综合治理措施累计保土425.64亿t，增产粮食2492.72亿kg，为群众脱贫致富，发展地方经济作出了贡献，顺民心，得民意，被群众誉为党和政府的“德政工程”“扶贫工程”。 二是改善了生态系统，奏响了绿色颂歌。水土保持是生态建设的主体，有水就有绿洲，无水一片荒凉。我国最大的生态建设工程——黄河调水和塔里木河、黑河输水获得成功，使下游的生态得到一定程度的改善。到2001年底，人工造林保存面积46.67万km2，全国森林面积增加到158.67万km2，森林覆盖率达到16.55%。同时全国25°以上陡坡地退耕还林（草）试点工作取得突破性进展，累计完成退耕还林面积1.24万km2，完成宜林荒山荒地造林面积1.09万km2；天然林保护工程也获得了实质性进展。 三是减少了进入江河的泥沙，为国土整治、防洪减灾作出了贡献。重点治理区通过多年集中连续综合治理，进入江河的泥沙都有所减少。凡是通过验收的小流域，其泥沙减少都在70%以上；进入黄河重点治理支流无定河、汾河的泥沙减少了40%～60%；进入长江上游重点治理支流的泥沙减少了20%～40%；而黄河干流三门峡站多年平均输沙量净减少3亿t，约占原来16亿t的18%。 2.预防监督、行政执法为保护环境提供了保障 一是加强了法制化建设。法律法规体系和监督执法体系进一步完善。全国有150多个地、市和1500多个县建立了水土保持监督执法机构，专、兼职人员共7万多人；以地市为单位、整体推进的1000多个县（市）的预防监督规范化建设已经达标验收。 二是行政执法初见成效，预防监管力度日益加大。开发建设项目编报水保方案、实行“三同时”制度初见成效。水利部与地矿、煤炭、铁道、有色、电力、交通等部门先后联合发文，具体落实开发建设项目水土保持方案编报、审批和“三同时”制度。全国共审批了17.7万件水保方案，按工程概、估算计，开发建设单位应投入120亿元资金治理水土流失；仅2001年就审批了西气东输、西电东送、青藏铁路等1.8万件开发建设项目的水保方案。行政执法工作得到了加强，全国累计查处案件6.3万多件。 三是为开发建设项目与防治水土流失、保护环境同步开展，进行了积极探索，创造了经验。神（府）东（胜）煤炭公司、黄河万家寨水利枢纽、广东省电力工业局、北京市八达岭高速公路指挥部、西（安）（安）康铁路、安徽省黄山市建设委员会等单位和四川宜宾五粮液酒厂技改项目，在这方面树立了榜样。 四是水保走向社会，加强了行业管理，拓宽了服务领域。预防监督、行政执法工作不仅为农业、农村服务，而且为工交和经济建设全方位服务，水土保持由农村进入了城市，为西部大开发和环境保护作出了贡献。 3.涌现出了一批全国性的先进典型，发挥了示范带动作用 在多年综合防治的基础上，水利部和财政部从1999年联合开展的“全国水保生态建设‘十百千’示范工程活动”结出了硕果，累计建成并命名了以大连、青岛、深圳、黄山、景洪等10个示范城市，以甘肃定西陕西榆林山西偏关黑龙江拜泉江西兴国四川宁南、广安内蒙古赤峰市元宝山区云南元谋等134个示范县（市、区）和1093条示范小流域，这一大批典型在祖国大地上铸造出了辉煌，展现了水土保持生态建设的成就和效益，提供了成功的经验和学习榜样，发挥了示范带动和辐射作用，扩大了水保生态建设在全社会的影响。 三、加强机构、充实人才，打好基础保障发展 1.水保行政机构在改革中得到了加强 1998年国家机构改革时，水土保持司继续保留并单独设立；各流域机构和省、自治区、直辖市的水土保持局、处机构都得到了加强。陕西省水保局的级别由副厅级提升为正厅级；宁夏、广东、贵州、广西、四川、重庆和江苏等地相继成立了水保生态监督支队。 2.水保生态监测、监理、咨询机构应运而生 水利部1998年组建了水土保持监测中心。目前，全国7个流域机构和19个省、自治区、直辖市都组建了水保监测机构，一批博士、硕士等高科技人才走进了水保生态建设领域，为水保生态建设大发展奠定了基础。全国已有上千人注册了监理工程师或经过了监理培训，有17个省获得了水利部颁发的临时监理公司的资质。同时水利部水保监测中心注册成立了北京水保生态咨询有限责任公司。 3.水保生态科研、规划设计和方案编制单位方兴未艾 与水土保持研究所等一批科研单位加强了合作。新组建了水利部西安水土保持生态建设规划设计院。对水利、地矿、铁路、煤炭、有色、电力、交通等部门的一批勘测规划设计研究院，进行了资质认定，累计颁发了甲级水保方案证书105个，乙级316个，丙级819个；同时，持水保方案编制证书上岗的达3000多人。 4.打好水保基础，加强前期工作 为规范水保生态建设工作，一是对法规与标准进行了汇编，二是按照“缺什么补什么，什么薄弱加强什么”的原则，完成了水保制图标准，水保定额和概预算编制办法，水土保持规划、项目建议书、可行性研究报告、初步设计四个阶段的编制规定等一批基础性工作。 先后完成的规划、项目建议书和可研报告有10多项：《全国水土保持生态环境建设“十五”计划和到2010年规划》《京津风沙源治理工程——水利防沙治沙规划》《21世纪首都水资源可持续利用规划》等，完成并上报了《全国水土保持监测网络暨信息系统可行性研究报告》等一批项目。 四、科技创新、深化改革，促进水保生态发展 科技和改革是水保生态建设发展的动力。 1.科技创新，提升水保 科学技术是第一生产力。水保生态需要科技支撑，需要科技提升，科技要走进水保生态建设主战场。2000年的全国水保科技工作会议确定了以应用“3S”等高新技术为突破口，以信息化推动水保现代化的发展思路。 一是完成了全国第二和第三次土壤侵蚀遥感调查，为国家宏观决策提供了科学依据，在202年1月8日召开的第五次全国环境保护工作会议上，受到了国务院领导的肯定和好评。二是举办了首次全国水保生态建设应用“3S”（RS、GIS、GPS）技术大赛。三是对全国小流域初步设计开展了评比活动。四是开展了黄土高原优化治理模式、水土流失方程、生态用水、水保生态修复工程、中国水土保持发展战略等重大课题研究。五是确定了全国十大“水保生态科技示范园（区）”。六是在科技推广中实行“三有”（有项目、有投入、有承包单位和首席科学家）。七是在水保生态建设中试行“三制”（项目责任主体、招标投标制和监理制）。八是在中科院、水利部水土保持研究所建立了黄土高原土壤侵蚀与旱地农业国家重点实验室。 2.深化改革，机制创新，调动各方治理的积极性 按“三个有利于”的标准和“三个代表”的要求，深化改革，搞活机制，调动社会各界治理水土流失的积极性。全国累计已有784万户农民、个体户、企事业单位等，以购买、承包、租赁、股份合作的形式，开发治理“四荒”，已治理1113.33亿hm2，吸引社会资金80多亿元。同时总结推广陕北淤地坝产权制度改革经验，明晰所有权，拍卖使用权，搞活经营权，放开建设权。围绕国家费税改革的精神，在云南省楚雄州开展了水保重点工程群众投工承诺的试点工作。这些改革举措调动了广大群众的积极性，先进的生产力推动着水保生态向纵深发展。 扩大开放，总结推广了山西省黄土高原世界银行贷款项目区实施的报账制和专业队治理管护的经验；积极争取在长江和珠江上游、东北黑土地使用世行或亚行贷款，开展水保生态建设。 五、与时俱进、开拓创新，加快水保生态发展 1.地位和作用得到加强 水土流失是我国的头号环境问题： 水土保持是我国必须长期坚持的一项基本国策； 水土保持是改善农业生产条件、生态环境和治理江河三大方面的根本措施； 水土流失作为江河的三大问题之一，水土保持作为江河治理的四大重点和目标之一（河床不抬高），受到了国家重视； 水土保持既是基础设施，又是生态建设，并且是生态建设的主体，纳入了《全国生态环境建设规划》和7大流域治理规划，并被作为西部开发的根本和切入点，按照基本建设程序开展工作； 水土保持关系到国家的生态安全，是生态建设的主体。 2.思路创新，明确发展战略 按照中央的精神和水利部党组的部署，新时期水土保持生态建设，要以建设秀美山川为目标，一方面要继承发扬成功的经验和做法，另一方面要随着时代的发展，调整思路，与时俱进，开拓创新，加快发展。 树立人和自然和谐相处的思想；认真贯彻人口、资源和环境协调发展战略；突出生态，保护生态就是保护生产力，建设生态就是发展生产力；以水土资源承载能力为前提，做好水土资源的持续利用，支持经济社会的持续发展，走可持续发展的路子。 坚持两手抓、两手硬，坚持依靠两个主体。坚持预防监督、保护环境和综合治理、建设生态两手抓、两手都要硬的方针；坚持依靠国家和人民的力量，综合防治水土流失和依靠生态自我修复能力，大面恢复保护植被，加快防治进度的方针。 坚持实施“三区”（重点预防保护区、重点监督区、重点治理区）防治战略。坚持山水田林路统一规划、综合治理、综合开发；坚持工程、林草生物和农技三大措施，因地制宜，科学配置；坚持生态、经济和社会三大效益统筹兼顾，相得益彰的技术路线。坚持妥善处理生态、生活和生产三者之间的关系。坚持尊重科学，遵循自然规律；尊重市场，遵循经济规律；尊重群众，遵循人民群众的创造规律。 坚持四种治理方式一起上。一是政府组织群众开展的小流域综合治理的方式；二是通过承包、租赁、股份合作、拍卖“四荒”使用权等形式，多个治理主体、多渠道集资的治理方式；三是以企业、大户为主体的治理方式；四是通过封禁、封育保护措施，依靠生态自我修复能力，大面积恢复保护植被，加快综合防治进度的方式。 坚持五大水保生态建设的手段并举：预防、监督、保护、治理和恢复。 全国水土保持生态建设要放在水土流失最严重的地区——长江上游和黄河上中游、长城沿线的农牧交错区和风沙区，以及中、东部的一些省份的部分地区。要把水保生态建设作为西部开发的根本和切入点；综合防治要以上述地区和塔里木河、黑河、京津风沙源、首都水资源等为重点，加大投入，加快进度。 3.体制创新，搭建水保生态建设平台 总结推广了陕西省延安市、河北省承德市和湖北省宜昌等地市通过体制创新，搭建水保生态建设平台的新经验，即“水利水保搭台，政府导演，统一规划，各投其资，各记其功，合唱一台生态建设大戏”的经验。水保部门一抓规划；二抓技术标准、规程和规范；三抓质量监督和检查验收。针对这个经验，北京市主要负责同志批示：“只有制度创新，才可加快我市山区县的生态建设步伐。以生态来统一造林、治水、治沙、舍饲、脱贫等工作。”而北京市机构编办2000年曾明确市水利局主要职责：“组织全市水土保持生态工作，研究拟定水土保持生态环境的规划，负责水土流失的监测和综合防治工作。” 4.工程创新，启动水保生态修复工程 在南方各地多年实践和总结内蒙古乌兰察布盟、陕西吴旗等地经验的基础上，水利部发出了《关于加强封育保护，充分发挥生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐的通知》，这是水保生态建设的重大战略调整。为贯彻落实文件精神，水利部在进一步加大长江、黄河重点防治工程的基础上，启动了水保生态修复工程： 青海“三江源”（长江、黄河、澜沧江）水保生态保护工程； 作者为水利部水土保持司司长责任编辑 岳梦华 |