水利综合类工程公益性资产界定的探讨分析 穆范椭 赵 敏 赵玉红 水利工程大多数属于水利综合类工程，促进水利综合类工程良性运行是水利工程管理体制和运行机制改革的重点和难点问题。为了促进改革，我们对水利综合类工程公益性资产的界定进行了探讨分析。 一、水利综合类工程公益性资产界定的有关概念 1.水利综合类工程的概念 按照功能，水利工程一般分为水利公益类工程、水利经营类工程和水利综合类工程三大类。水利公益类工程是指主要承担防洪、排涝等社会公益性任务的水利工程；水利经营类工程是指以供水、发电等经营性任务为主的水利工程；水利综合类工程是指既承担防洪、排涝等社会公益性任务，又有供水、发电等经营性任务的水利工程。 2.水利综合类工程公益性资产的概念和特点 迄今为止，人们对水利综合类工程公益性资产的概念和特点还没有统一、准确的定义。通俗地讲，如果做定性定量分析，水利综合类工程中提供防洪和排涝等公益性服务的资产是公益性资产。水利综合类工程公益性资产及其提供的防洪、排涝等公益性服务是纯公共产品，满足纯公共产品的两个主要特点：一是效益的非排他性，防洪、排涝、水资源保护、水土保持等在其效益所及的范围和区域内，由众多的受益消费者共同享用，个人的消费行为并不排斥其他人的同样行为；二是消费时的非竞争性，对防洪、排涝、水资源保护、水土保持等不存在消费权利时的价格竞争，也就是讲不存在出价最高的人将获得消费的优先权。 纯公共产品应由政府无偿提供，否则，依靠市场机制会产生市场失灵。水利综合类工程及服务由政府和市场联合提供，要分清政府和市场的各自权责，由政府无偿提供其纯公共部分。这是水利综合类工程公益性资产界定、公益性投资由政府提供、公益性支出由政府财政承担的基本理论依据。 3.水利综合类公益性资产界定的概念和范围 水利综合类工程公益性资产的界定是按照水利综合类工程的功能或按照水利综合类工程在市场经济条件下能实现良性运行的要求对工程总资产中的公益性资产进行定性和定量的划分。 水利综合类工程公益性资产界定不仅应针对已建工程，而且也应适用于在建和将建工程。对已建工程，科学的提法是界定公益性资产，对在建和将建工程科学的提法是界定公益性投资。公益性投资形成公益性资产，两者在数额上尽管有一定差距，但一般情况下差别不大。 对已建成水利综合类工程公益性资产界定，并不是笼统地对水利综合类工程管理单位的全部资产进行界定，而是对其经营管理的水利综合类工程的资产进行界定和划分。 二、水利综合类工程公益性资产界定的必要性分析 从目前水利综合类工程运行质量状况看，水利综合类工程管理单位概括起来主要有两种情况。 第一种情况是水利综合类工程管理单位由于公益性任务比例较少、地处经济发达地区、缺水地区或具有靠近大中型城市等区位优势，再加上自身占有的水土资源丰富等客观条件，单位创收能力较强，发电、供水和旅游等经营性收入基本能满足工程管理运行维护等经费支出需要。这类水利综合类工程管理单位目前大多是企业或事业单位实行企业化管理，有的已转制为公司制企业。总的来讲，这类单位目前具有市场化的能力，具备改制为多元投资主体的公司制企业的条件。今后要解决的核心问题，是不同公益性功能比例的水利综合类工程经营管理企业如何在市场上进行公平竞争的问题。 第二类水利综合类工程管理单位由于公益性任务比例较大，地处经济不发达地区、丰水地区或远离城市、交通不便，再加上自身占有的水土资源不丰富等客观条件，自身创收能力弱，发电、供水、旅游等经营性收入不能满足工程管理运行维护等费用支出需要，水利综合类工程的正常运行得不到保证，管理单位经费紧张，职工生活比较困难。这类水利综合类工程管理单位目前大多是事业单位性质，也有实行企业化管理的。目前这类单位自身不具备市场化的能力，要实现工程的良性运行必须有政府的参与，其核心问题是分清政府和水利综合类工程管理单位各自的权责。 按照市场经济和公共财政要求，政府职责不是针对整个水利综合类工程的，其主要职责是负责工程中公益性资产的筹资建设和运行维护管理。因此，对水利综合类工程的公益性资产进行科学合理的界定和划分，是推进水利综合类工程管理单位改革、理顺管理体制、建立良性运行机制的基础工作之一。 1.有利于推动解决新建水利综合类工程的先天不足问题 规划和前期设计工作是水利综合类工程建设和今后经营管理的重要基础。但在长期计划经济思想的影响下，水利综合类工程的规划和前期工作习惯于单纯的工程技术要求，只考虑和满足技术规范，对经济管理问题，如管理体制、运行机制等缺乏认真的分析研究。项目的立项审查也只重视工程技术审查，对经济和管理体制等问题关注不够，没有制定这方面的规范和标准，报送的立项文件也没有工程的管理方案等。市场经济要求设计工作要根据经济社会发展对水利的要求，从水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展的角度出发，对水利综合类工程进行规划和前期设计，在宏观上把握好规划设计思路，有利于工程的经营管理和经济效益的发挥。前期工作在重视工程经济效益的同时，也应重视工程管理体制和运行机制的方案设计，研究项目的资本金比例，研究项目的筹资方案，研究工程投资和效益的关系等。由于水利综合类工程的公益性资产在经营中不具有增值属性，个人资本和社会资本一般不愿投资，只能由国家财政投资。研究水利综合类工程公益性资产界定方法，制定相应政策，使水利综合类工程建设在设计和规划阶段就能明确国家财政投资和私人投资的数额，以及工程建成后管理运行维护费用的来源，有利于推动从源头上解决水利综合类工程的先天不足问题，为水利综合类工程建成后的良性运行奠定基础。 2.为已建成水利综合类工程良性运行创造了基础条件 水利综合类工程公益性支出是指为保证水利综合类工程公益性资产的正常运用，确保防洪、排涝等社会公益任务完成所需要的费用支出。包括公益性资产的运行维护费用、管理费用等，不包括公益性资产的折旧费。 水利综合类工程管理单位存在诸多问题的根源，是因为对水利综合类公益性资产和非公益性资产没有界定标准和操作规范，公益性资产和非公益性资产界定不清楚，使得本应由财政承担的公益性支出由水利综合类工程管理单位自己承担，造成单位经营效益低下，工程运行维护经费严重不足，工程效益得不到充分发挥。对水利综合类工程公益性资产进行界定，明确了公益性支出的经费来源，为已建成水利综合类工程良性运行创造了基本条件。 3.有利于水利综合类工程经营管理企业在市场中实现公平竞争 水利综合类工程公益性资产比例不同，公益性支出比例也不同。水利经营类工程基本没有公益性资产，也基本没有公益性支出。如果不对水利综合类工程公益性资产进行界定，并且这些工程都是采取企业方式进行经营管理，那么它们在市场上进行的就是不公平竞争。同水利经营类工程管理企业相比，一般讲水利综合类工程经营管理企业处于不利地位；水利综合类工程经营管理企业之间比，公益性资产和公益性支出比例大的水利综合类工程经营管理企业明显处于不利地位。这就从根本上违背了市场经济条件下企业应该进行公平竞争的原则。 以我国目前正在兴建的两个最大的水利工程为例进行说明：一个是长江上的三峡水利工程，一个是黄河上的小浪底水利工程。两个工程都是大型水利综合类工程，目前又都是采用企业的形式进行建设和管理。按照水电企业一般资本金占总投资的30%左右来设置资本金，其他投资采用借款方式，三峡工程建成后可以按期还贷并实现良性运行，而小浪底工程则根本无法偿还贷款。为确保小浪底工程建成后实现良性运行，目前国家主要采取两个办法：一是提高资本金比例，二是提高上网电价。但这无法从根本上解决问题。主要原因在于：一是电力工业体制改革已经进行，“竞价上网、厂网分开”决定了第二个办法难以达到预期效果；二是在企业经济效益一定的条件下，提高资本金比例只能降低资本收益率，必将影响企业发展中的融资能力。为了更明确地把问题本质分析清楚，可以简单地把水利综合类工程的功能分为两个方面：一是发挥防洪、排涝等社会效益，二是发挥发电、供水等经济效益。如果做定量分析，问题的关键在于以上两个工程经济效益和社会效益的功能比例是不一样的，三峡工程经济效益功能比例明显高于小浪底工程，而为实现公益性功能所需的运行维护费比例又明显低于小浪底工程。如果不制订相应政策，两者的竞争是不公平的，后者在竞争中将明显处于不利地位。因此，研究制定水利综合类工程公益性资产界定方法，科学合理界定水利综合类工程的公益性资产，将有利于水利综合类工程经营管理企业在市场中实现公平竞争。 三、水利综合类工程公益性资产界定方法探讨 1.水利综合类工程公益性资产界定方法概述 研究水利综合类工程公益性资产的界定主要有两个视角，一是从工程功能角度，二是从市场化角度。因此水利综合类工程公益性资产的界定方法主要有两大类： 一是功能法。功能法是从工程功能的角度，对水利综合类工程的公益性资产进行界定。该方法主要根据水利综合类工程的设计功能或实际运用功能界定公益性资产。水利综合类工程投资按功能一般分为一是发电、供水、防洪、排涝等专用功能服务的专用工程投资二是发电、供水、防洪、排涝等功能共同服务的共用工程投资，工程投资形成的资产一般分为专用工程资产和共用工程资产。根据《水利建设项目经济评价规范》（SL72-94）的有关规定，水利工程投资分摊的一般原则是，专用工程投资由各功能自己承担，共用工程投资由各功能共同分担。因此，功能法对水利综合类工程公益性资产的界定，实质上是对水利综合类工程中共用工程资产（投资）的界定，本文研究的功能法界定水利综合类工程公益性资产，实质上是对水利综合类工程中共用工程资产（投资）的界定方法。此方法具有简明直观的特点，是界定水利综合类工程公益性资产的常规方法。 （1）功能法界定的主要步骤 水利综合类工程的公益性投资由承担防洪、排涝功能的专用工程投资和共用工程投资中分摊的投资两部分组成。因此防洪、排涝等公益性资产按下列步骤计算确定： 第一，确定发电、供水、防洪、排涝等各功能专用工程投资。根据水利综合类工程管理单位的基础资料，确定各功能专用工程投资。各功能专用工程投资由各功能自己承担。 第二，确定发电、供水和防洪、排涝等功能共用工程资产投资中的公益性功能工程投资。共用工程投资应由各功能共同分担，需采用一定的分摊方法分别确定各功能工程投资。 第三，确定公益性功能工程投资。将分摊后的防洪、排涝等功能工程投资进行汇总，计算确定工程公益性功能投资。 第四，计算确定公益性资产。根据水利综合类工程公益性功能投资和水利综合类工程投资资产形成率计算确定公益性资产投资。 （2）功能法界定的具体方法 具体讲功能法主要包括库容比例法、工作量法、功能效益法和可分离费用—剩余经济效益法，其中库容比例法比较常用，该方法主要适用于水库工程。 库容比例法是根据水库工程各功能利用库容的比例，来确定公益性功能工程投资的方法。水库库容一般由发电库容、供水库容、防洪库容等组成，防洪库容主要为防洪等公益性任务服务，视为公益性库容；发电、供水等兴利库容主要为发电、供水等经营性任务服务，视为经营性库容。根据水利综合类工程设计任务书确定的各功能库容的比例（或实际运用库容比例），作为共用工程投资的分摊系数，确定防洪等公益性功能工程投资，界定公益性资产。具体如下： 第一，确定防洪等公益性功能分摊系数。 防洪等公益性功能分摊系数=防洪库容/（发电库容＋防洪库容＋供水库容）×100% 第二，计算防洪等公益性功能分摊投资。 防洪等公益性功能分摊投资＝防洪等公益性功能分摊系数×共用工程投资 第三，计算防洪等公益性功能投资。 防洪等公益性功能投资＝防洪等公益性功能专用工程投资＋防洪等公益性功能分摊投资 第四，计算防洪等公益性资产。 防洪等公益性资产＝防洪等公益性功能工程投资×工程投资资产形成率 二是市场化法。市场化法主要是从保证水利综合类工程在市场中实现良性运行的角度，对水利综合类工程的公益性资产进行界定。市场化法主要考虑以水利综合类工程的经营性功能能够市场化，或者讲先测算出水利综合类工程中能在市场上良性运行的部分的资产量。根据现有市场条件下的价格水平（如水价、电价、单位发电供水平均投资等），按照一定的内部财务收益率（内部财务收益率一般按高于银行贷款利率两个百分点左右计算）测算建设相同经济条件的经营性工程所需投资，该投资即为水利综合类工程中能够在市场上实现良性运行的，或者讲可以通过资本市场融资来解决的经营性功能投资，水利综合类工程总投资（资产）与测算的经营性功能投资的差额就是水利综合类工程的公益性投资（资产）。市场化法就是根据这个思路对水利综合类工程的公益性资产进行界定，是目前应该推广的切实可行的具有很强的可操作性的界定方法。具体如下： 第一，计算现金流量。以全部投资作为计算基础，按照某基准年的水电价格水平，通过对计算期内各年现金流入与现金流出的计算，确定现金流量。 第二，测算经营性功能投资。按照一定的内部财务收益率（内部财务收益率一般是高于银行固定资产贷款利率两个百分点左右）测算建设具有相同经济技术指标的经营性工程所需要的最低投资，该投资即为该水利综合类工程经营性功能投资。 第三，计算公益性投资。公益性功能投资＝工程总投资（资产）－测算的经营性项目投资。 第四，根据公益性功能投资，计算确定公益性资产。 2.水利综合类工程公益性资产界定方法及结果选取分析 水利综合类工程公益性资产界定要达到的主要目标：一是推进水利综合类工程实现良性运行，二是分清政府（公共投资）和市场（民营资本和私人投资）的各自职责和范围，三是推进水利综合类工程经营管理的市场化运作程度。因此项目如能达到社会平均投资回报率水平，则公益性资产界定结果取低值（以较小的公共投资带动大量的民营和私人投资）；如果由于政府对价格进行管制造成水价严重低于成本，是政策而不是水利综合类工程管理单位自身原因造成水利综合类工程无法实现良性运行，则公益性资产取高值。 实证分析中，按照功能法和市场化法界定的结果可能有较大差距。有时按照功能法界定的公益性资产高于按照市场化法界定的公益性资产；有时按照功能法界定的公益性资产低于市场化法界定的公益性资产。 在水、电价价格基本到位的情况下，并不是按功能法界定公益性资产是零的水利综合类工程项目其投资回报率才能达到社会平均水平，而是较高比例的公益性资产项目已经可以达到社会平均投资回报率。如长江三峡水利枢纽按功能法界定，其公益性资产比例是比较高的，但鉴于其巨大的装机容量，整个项目的投资回报率是高于社会平均水平的。在这种情况下应按照市场化法界定公益性资产。如果界定后公益性资产出现负值则按零对待。 按照市场化法界定的公益性资产高于功能法界定的公益性资产的情况，尽管从理论上分析这是不应该出现的，但对一些农业灌溉工程进行公益性资产界定确出现了这样的结果。分析其原因主要是由于农业灌溉水价不到位，如果价格远远低于成本，这种情况就会出现，甚至界定的经营性投资是负数。如果界定的经营性投资是负数，则说明尽管从性质上讲农业灌溉是水利综合类工程承担的经营性任务，但在农业灌溉水价严重不到位的情况下，这类水利综合类工程管理单位不仅不具备改为企业的条件，而且只能完全依靠财政，这也从另一方面说明了现行的水价政策尤其是农业灌溉水价政策的改革已经到了刻不容缓的地步。 四、水利综合类工程公益性资产界定的影响 1.水利综合类工程公益性资产界定对公共财政政策的实施将产生积极的影响 总的来讲，财政对水利的投资总量是巨大的，但仍不能很好地满足要求，主要是计划经济条件下形成的财政对水利投入政策存在一些弊端。突出表现在以下几个方面：一是财政主要投资于水利工程建设，在水利工程的运行维护管理上投入不足。二是在水利工程建设方面主要不仅投入大中型水利工程，也投入小型水利工程；不仅投资于水利公益类工程和综合类工程，也投资于水利经营类工程。三是不多的水利工程维护管理资金又过于分散。四是水利工程管理单位由于定性不准，职责不清，人员过于膨胀，又使财政对水利投资处于更加分散的状态。 对水利综合类工程公益性资产进行界定，有利于公共财政政策在水利行业中的实施，有利于财政对水利的投资明确职责和重点。在工程建设上重点投资大中型水利公益类工程和水利综合类工程的公益性部分；在运行维护管理方面重点保证大中型公益类工程和综合类工程的公益性支出部分。这样，缩小了财政对水利支出的范围，保证了财政对水利支出的重点，符合市场经济条件下公共财政的要求，分清了政府和市场的各自权责、明确了公共投资和私人投资的范围。鉴于水利投资在财政投资中所占的比例以及水利在国民经济中的地位和作用，这种改变必将对公共财政政策的实施带来积极性的影响。 2.水利综合类工程公益性资产界定有利于推动水利产业政策的贯彻落实 1997年国务院颁布实施的《水利产业政策》将水利建设项目按功能和作用划分为甲、乙两类。甲类为防洪除险、农田灌排骨干工程等以社会效益为主、公益性较强的项目，其建设资金主要从中央和地方预算内资金等财政性资金中安排；乙类项目为供水、水力发电等以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目，其建设资金主要通过非财政的资金渠道筹集。 由于没有公益性资产的界定办法和标准，1997年颁布的《水利产业政策》没有明确兼有供水、发电和防洪、排涝等既承担社会公益任务又具有一定经济效益的综合利用水利工程的建设管理资金的筹集渠道。水利综合类工程兼有甲、乙两类工程的特点，简单地将其划归甲类或乙类都不合适。如果无法确定水利综合类工程公益性资产或公益性投资的具体数额，在实践中就难以确定财政性资金的具体数额。通过对水利综合类工程公益性资产的界定和确认，为确定财政支出的具体数额提供了科学的决策依据，有利于推动《水利产业政策》的贯彻落实。 3.水利综合类工程公益性资产界定对进一步加强水利国有资产监督管理将产生积极影响 目前水利国有资产监督管理主要依据1996年颁布实施的《水利国有资产监督管理办法》来实施行政监管。《水利国有资产监督管理办法》中，将水利国有资产划分为经营性、非经营性和资源性资产三类。按照这种分类，水利公益性资产主要存在于事业性质的水利工程管理单位和水利综合类工程经营管理企业中，在事业单位中按照非经营性资产进行管理，在企业中按照经营性资产进行管理，这显然是不合适的，也不符合社会主义市场经济和国家财政体制改革的要求。 水利综合类工程公益性资产界定并出台相应办法后，水利国有资产将按经营性资产、公益性资产、行政事业性资产和资源性资产进行分类，使水利国有资产的分类更科学、合理，更符合实际。各类资产的概念和范围也更加明确，便于对各类资产分别制定监督、管理办法和考核指标，为进一步提高水利国有资产的监督管理水平、提高资产运营效率奠定良好基础。 4.水利综合类工程公益性资产界定对现行水利投融资政策将产生深远影响 新中国成立以来，水利建设资金短缺始终是制约水利事业进一步发展的主要因素之一。1998年国家实行积极财政政策以来，水利投资有了大幅度增加，但这种主要靠增发国债增加的投入不可能持续很长时间。按照社会主义市场经济要求，开辟市场投融资渠道，吸纳社会（民营和私人）投资，将是解决水利资金短缺问题的主要途径。目前，尽管我国水利工程建设运行管理投融资渠道目前正向投资主体多元化和利用外资方向转变，但尚未打破水利建设管理以政府投资为主的格局。要扩大利用外资和社会资金的规模，就需要不断改善水利投融资环境。 任何投资者都要对拟投资的水利工程项目的经济效益进行评估和预测，如果水利综合类工程公益性资产没有财政投入、公益性支出经费没有来源，投资者的投资回报率将被降低，那么水利综合类工程融资能力将大大减弱，外资以及民间投融资渠道就无法畅通。水利综合类工程公益性资产界定有关政策的出台实施，将促使水利综合类工程在规划设计阶段就能明确公益性和经营性的投资额，以及工程建成后公益性支出经费的来源，即公益性投资和公益性支出由政府财政负担，这将大大提高水利综合类工程项目的融资能力，有利于开辟市场投融资渠道，从根本上解决水利发展的资金短缺问题。 五、水利综合类工程公益性资产界定研究的主要结论 1.水利综合类工程公益性资产界定是推动水利综合类工程良性运行的基础工作之一。 2.采取功能法和市场化法对水利综合类工程公益性资产进行界定，在实践操作中需要根据实际情况对水利综合类工程公益性资产的界定结果进行分析比较，并需要进行合理性检查，选取较合理的界定结果。笔者认为市场化法是今后应该采取的主要方法，适应市场经济要求，并具有很强的可操作性。 3.按照目前我国的水利国有资产监督管理体制，水利综合类工程公益性资产界定后，需按照一定的程序由国家国有资产监督管理部门对公益性资产界定结果的科学性、合理性、客观性进行审核和确认。 4.水利综合类工程公益性资产界定有关法规政策的实施，不仅对提高水利综合类工程良性运行起到推动作用，并且对现行的财政政策和水利政策的贯彻实施带来积极的建设性的影响。 （作者单位：穆范椭为水利部经济调节司，赵敏、赵玉红为河海大学经济学院）责任编辑 韩梅荣 |