“十五”宁夏水利发展战略 肖云刚 宁夏回族自治区地处祖国西北内陆，是我国五个少数民族自治区之一。全自治区国土面积5.18万km2，2000年耕地面积128万hm2，总人口562万人，其中农业人口390万，国内生产总值265亿元，属经济欠发达地区。 依据自然条件、地形地貌和农业生产水平，全区分为北部平原区、中部风沙区和南部丘陵区。北部平原区由黄河冲积平原和贺兰山洪积倾斜平原组成，东、北、西三面被沙漠包围，黄河自西向东转北穿流而过，是典型的灌溉农业区，自秦汉时期就开始了引黄灌溉，素有“天下黄河富宁夏”之说；中部风沙区，北临毛乌素沙漠，南接黄土丘陵，西靠北部平原区，降雨稀少，水资源量少，水质咸苦，有水一片绿色，无水荒漠一片；南部丘陵区属黄土高原，沟壑纵横，水土流失严重，是旱作农业区。 一、宁夏水资源状况 宁夏多年平均降水量为292mm，降水量南多北少，自南向北迅速递减，幅度为200～600mm，有75%的区域年降水量不足400mm，降水年内分配不均匀，6～9月份降水量占全年降水量的70%～80%。宁夏多年平均地表水资源量9.71亿m3，综合水资源量11.73亿m3，其中矿化度大于2g/L的苦咸水分布广泛。全区人均水资源占有量216m3，列全国倒数第二。即使计入国家分配使用的40亿m3的黄河水量，人均也不过是920m3，仍属重度缺水地区。因此，干旱缺水是宁夏的基本区情。 二、历年水利建设成就 自治区成立40多年来，在党和政府的领导下，宁夏水利建设始终坚持“以川济山，山川共同发展”的方针，累计完成水利投入49.41亿元，整修干渠1300km，发展自流灌溉面积36万hm2；整修排水干沟790km，控制排水面积48.67万hm2。在自流灌区边缘，兴建了固海扬水等一批大中型扬黄工程，灌溉面积6.67万hm2；新建、加固黄河干流堤防448km；沿贺兰山东麓，修建拦洪水库23座，南部山区修建中小型水库195座，初步治理水土流失面积11243km2；建设各类农村饮水工程208处，打生活水窖（井）23万眼，基本上解决了140万人和154万头（只）大牲畜的饮水困难。初步形成了灌溉、防洪、供水、水土保持等工程体系，不仅有力地支撑了全区社会经济的发展，也为新世纪水利大发展奠定了坚实的基础。 三、当前宁夏水利面临的问题 从宁夏的实际情况看，虽经多年建设，但随着人口的增加、经济结构升级与优化、生态环境建设和城市化进程的加快，目前仍存在以下突出问题。 1.水资源严重短缺，时空分布不均 宁夏水资源不仅总量不足，而且在时空分布上极为不均。全区地表水资源人均及耕地亩均占有量仅为黄河流域平均值的1/4和1/6，是全国的1/13和1/35。南部六盘山区和黄土丘陵区，土地面积占全区的32%，而水资源量竟占68%。全区大部分地区70%～80%的径流集中在汛期，且暴雨集中，形成洪水灾害，4～6月夏作物生长期径流仅为全年的15%，极不适应作物的需水要求。中北部地区有近20万人饮用矿化度大于2g/L的苦咸水，农村仍有50万人的吃水问题没有从根本上得到解决，城市也面临供水不足，南部山区8县中有6个县城缺水。随着用水需求的进一步增大，供需矛盾更趋尖锐，预测到2005年、2015年全区人均水资源占有量将分别减少到175m3和150m3。水资源短缺已成为影响宁夏社会经济发展、生态环境改善的重要因素。 2.基础设施薄弱，抵御自然灾害的能力差 受投资和对自然特征认识程度等各种因素制约，水利工程设施的建设标准偏低，建筑物配套不全具体表现为：引黄灌区灌溉工程老化失修严重，渠道衬砌率不足20%，渠系水有效利用系数平均只有0.44；灌排建筑物老化损坏达52%，沟道塌坡、淤积严重的段落占26%。银北灌区排水不畅、地下水位高、盐渍化问题长期得不到解决，七八十年代打的6000多眼机井，由于缺少资金维护，利用率不足10%；卫宁灌区一直是无坝引水灌溉，每年因灌水困难而减产的面积占全灌区的47%；扬水工程的大部分机电设备已近更新期，效率下降；南部山区水库塘坝淤积严重，病险水库占62%，防洪、灌溉、供水等功能基本丧失；60年代和山区水库同步建设的灌区，30多年来因无力投资改造，老化破损严重，随着水库蓄水量的减少，灌溉面积不断萎缩。 3.防洪体系不完善，洪水危害严重 近几年虽对黄河主流摆动进行了初步治理，但尚未形成完善的控导工程体系，仍不能有效遏制主流的摆动，塌岸毁堤现象仍不断出现，危及水利、交通、电力等设施，沿河地区的防洪安全问题仍然十分严重，每年仅塌岸损失就达4000多万元；贺兰山东麓防洪工程建设标准低，由于淤积和人为侵占，拦蓄能力下降，局部地区暴雨洪水对银川市、石嘴山市等重点城市、交通、灌排设施的威胁极大。随着水库淤积加剧，病险水库逐年增多，南部山区公路、铁路等基础设施和近100万群众的安全问题依然十分突出。 4.水土流失和生态环境恶化 受投资等各方面影响，水土流失治理进程缓慢，人为造成新的水土流失还未得到有效遏制。宁夏水土流失面积为3.9万km2，约占全区总土地面积的75%。全区水土流失治理面积1.12万km2，仅占全区水土流失面积的29%。盐池、同心、海原县仍存在着严重的草原退化、土壤沙化等问题，银北地区土壤盐渍化仍然严重。全区废污水年排放量达2.73亿t，其中近85%的未经处理直接排入河湖库等水域，给农田灌溉、农村饮水和生态环境等带来了严重危害。 这些问题的存在，决定了宁夏水利必须从国民经济发展的战略高度来认识水的问题，将水利建设与社会经济发展及生态环境建设紧密结合，进行综合开发，科学管理，从工程水利向资源水利转变，逐步由传统水利走向现代水利，走可持续发展的路子。 四、“十五”水利建设指导思想和目标 1.指导思想 高举邓小平理论伟大旗帜，以党的十五届五中全会精神为指导，紧紧围绕自治区“强区富民”的发展目标，坚持兴利除害相结合，开源节流并重，防洪抗旱并举；水土保持和预防监督两手抓，以改善生态环境为根本，以节水为中心，合理开发和优化配置水资源，进一步加快水利基础设施建设和水土流失防治步伐；科教兴水，依法治水，逐步实现水资源统一管理，确保水资源可持续利用和经济社会可持续发展。 2.发展思路 从宁夏区情出发，以高效利用水资源为中心，以水利基础设施建设为重点，促进生态环境建设和宁夏经济的持续发展。根据区域特点实施“北节水、中治沙、南治土”的三大战略。北节水——北部引黄灌区实施以节水为重点的灌区改造，引黄灌区以节水为中心，通过实施灌区续建配套与节水改造工程、沙坡头水利工程、黄河防洪工程，建设高效节水农业；中治沙——中部风沙区实施以治理荒漠化为重点的绿洲生态建设，改造和保护固海、盐环定等扬水灌区形成的沙漠绿洲，保护与恢复植被、封沙育草造林相结合，远期建设大柳树水利枢纽工程；南治土——南部山区实施以水土保持为重点的生态环境建设，通过对现有的病险水库进行除险改造并兴建一批重点水库、塘坝、打井、打窖等措施，因地制宜、合理开发和有效利用水资源，以治理水土流失建设生态环境为重点，促进社会、经济和环境的协调发展。 3.目标 “十五”期间，继续建设宁夏扶贫扬黄灌溉一期工程、沙坡头水利枢纽及灌区节水改造工程、黄河宁夏段防洪工程、引黄灌区续建配套与节水改造工程、农村饮水、水土保持、山区病险水库除险加固、东山坡引水等工程。计划新增灌溉面积9.33万hm2，使全区灌溉面积达到55.33万hm2，其中引黄灌区灌溉面积达到52万hm2；发展节水灌溉面积6.67万hm2；改造中低产田6.67万hm2，发展暗管排水2万hm2。加高加固黄河干流堤防448km，使河段堤防全部达标，治理重点险工段43处，其中续建21处，新建22处，基本控制河势，确保堤防在20年一遇洪水时不决口；改造病险水库30座，实施苦水河下段治理工程；新建改造滞洪区17座，银川市、石嘴山市在100年一遇洪水时能确保安全。治理水土流失面积5000km2，加大对水土流失监督执法力度，全面落实建设开发项目水土保持方案管理制度和“三同时”制度，遏制人为造成新的水土流失蔓延趋势。新增日供水能力2.8万t，年增供水量1000万t，基本解决山区县镇缺水与农村饮水困难。 五、“十五”宁夏水利建设发展战略措施 1.调整思路，转变观念，迎接挑战 进入21世纪，随着人口增加、产业结构调整、生态环境建设、城市化水平的提高，经济社会对水的需求越来越大，水的供需矛盾也日益加剧，水资源短缺的状况在较长时期内将真正成为宁夏经济社会发展的制约因素。要加速宁夏经济建设，缩小与发达省（自治区）间的差距，必须要认清形势，确实扭转“重开源轻节流，重建设轻管理，重开发轻保护”的观念，以水资源统一管理为突破口，以水资源优化配置为目标，逐步建立完善的防洪保安体系、水资源生态环境保障体系，以满足全社会对水的需求。 2.建立适应水资源可持续利用的管理体制和机制 建立“统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质” 的水资源管理体制，逐步改变宁夏水资源管理现状。实行水务管理改革试点，实现城乡水资源、地表水地下水统一管理，对供水、配水、节水、排水、污水处理与回用水等水资源开发利用的全过程进行一体化管理。推行灌区用水者协会，将供水部门由目前的事业单位逐步向供水公司过渡，使其在保证供水的基础上，自主经营，自负盈亏，自我发展；对防洪、排污等以公益性为主的水利设施，在继续加强政府财政支持的基础上，加大事业性收费力度，建立补偿机制。对小型水利设施，通过租赁、拍卖或有偿转让，明晰产权和管理主体，增强水利建设发展后劲。 3.加强前期工作，拓宽投资渠道 经济社会要发展，建设是根本，规划是关键。今后要按照新的治水思路，以“节约保护、综合治理、合理开发和有效利用、城乡优化统配、地表水地下水统管”的原则，全面完善已有的各项水利规划，特别是南部山区，防洪、灌溉、水土保持、农村饮水、生态建设、水源工程建设要坚持全面规划，综合整治。要建立水利前期工作经费制度，完善本地区（县）水利总体规划，为大开发、大发展储备更多更好的项目。同时，积极争取中央在资金上的支持和政策上的倾斜；加快出台和落实有关筹资政策，增加各级地方财政对水利的投入；鼓励社会各界，采取联合、入股等多种形式对水利的投入，逐步形成多渠道、多层次、多元化的水利建设投资体系。 4.建立完整的防洪体系 进一步抓紧黄河河道治理和银川市、石嘴山市等城市防洪工程建设，开工建设黄河宁夏段防洪二期工程，全线加高加固黄河干流堤防；加固改造银西第一、第二、第四与大武口、高庙湖等17座拦洪水库，新建导引堤62km；继续实施苦水河下段治理和山区水库除险加固。确保银川市、石嘴山市等重点城市能够防御100年一遇洪水，使黄河堤防达到20年一遇的防洪标准。同时，加强防洪非工程措施建设，5年内建成较完善的防洪指挥调度、预警预报系统，提高宁夏防汛的决策水平和应变能力。 5.继续抓紧引黄灌区节水改造建设 宁夏引黄灌区是全国商品粮生产基地之一，是宁夏政治、经济、文化中心。节水改造工程包括青铜峡灌区、固海扬水灌区、盐环定扬水灌区，现在灌溉面积为36.27万hm2。计划5年内，使灌排系统布局更趋合理，改变粗放的灌溉方式，渠系水利用系数提高到0.55，灌溉水利用系数达到0.5；扬水灌区渠系水利用系数达到0.55，灌溉水利用系数达到0.65以上；水分生产率达到1.2kg/m3。全面推行水稻控制灌溉技术，发展低压管道输水灌溉面积5.33万hm2，喷灌面积1.2万hm2，滴灌1.8万hm2，暗管排水5.33万hm2。工程实施后，每年可减少黄河引水量32亿m3，耗水量减少8亿m3。 6.加强水土保持和生态环境建设 根据规划，通过建设旱作基本农田、造林、种草，建设小型水保工程、水保治沟骨干工程等综合措施，积极推广小流域综合治理，配合退耕还林、还草，明显改善治理区的农业生产条件和生态环境，有效地遏制水土流失，努力提高山区农业生产抗御自然灾害的能力，确保生态环境得以逐步恢复。5年内，建设基本农田15万hm2，造林种草35万hm2，新建水保治沟骨干工程144座，小型水保工程40万座，治理水土流失面积5000km2。 7.切实解决山区农村饮水困难 “十五”期间新建一批供水工程和农村饮水工程，包括打窖、建混凝土硬化集水场，改造小型水库、塘坝等水源工程，基本解决山区农村饮水困难，改善引黄灌区及山区54个乡镇供水，从根本上改善山区人口的生存条件。 8.加强政策研究，加大水利执法力度 在认真贯彻落实《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》等法律法规的基础上，进一步加强全区水资源统一管理、取水许可、节约用水、政策性收费等地方水利法规体系的研究和制订，逐步完善并将其以法规的形式确立。强化水利执法队伍建设，不断提高执法水平，使水利投入、建设及经营管理纳入法制化轨道。为水利事业的健康发展创造良好氛围。 9.实施科教兴水战略，加强队伍建设和人才培养 积极争取各方面的投资，完善水文及各类水利科技基础设施，结合重点工程建设，积极开展有关实用技术的研究。按照市场经济要求，建立以工程建设为核心的科研、推广、服务体系。通过科技有偿服务和成果的有偿转让，加快科技成果的推广和转化。建立职工教育及人才培养基金制度，通过培训、引进、改善环境等途径加速人才培养，为新世纪宁夏水利大发展奠定坚实的基础。 作者为宁夏回族自治区水利厅厅长 |