陕西省“十五”水利发展思路与对策 彭 谦 陕西地处东西接合部，是西部大开发的桥头堡。全省水资源紧缺，水土流失严重。新中国成立以来，陕西人民为解决水的问题付出了巨大努力，全省累计投资200多亿元，建成了20多万处水利工程，初步形成蓄、引、提、调结合，大、中、小、微并举的水利网络。西部大开发，水利当先行。我们必须抢抓机遇，迎接挑战，理清思路，加快发展，开创新世纪陕西水利建设新局面。 一、陕西“九五”水利建设取得重大进展 “九五”期间，全省累计完成水利投资127亿元，是“八五”投资的４倍，形成了新中国成立以来的第三次水利建设高潮，并取得了新的重大进展。 第一，重点水源工程建设步子加快。全省续建和新开工重点水利项目17处，目前已建成了西安市石头河供水、铜川市马栏引水、延安市王瑶水库供水、咸阳引冯济羊调水、泾惠渠加坝加闸、恒惠渠加闸、东雷抽黄干渠以上工程等10个项目，全省年供水能力比“八五”末增加了12亿m3。 第二，节水改造取得新的进展。以节水增效为中心，全面实施了关中九大灌区改造项目，节水灌溉、集雨窖灌和民办水利蓬勃发展。全省新增灌溉面积16.33万hm2，节水灌溉面积35.33万hm2，分别比“八五”末增加23%和140%。 第三，城乡供水建设实现重大突破。先后建设了西安、铜川、宝鸡、延安等大中城市的调水工程，完成了718处县城、乡镇供水工程，全面实施“甘露工程”，建成了1.4万处人饮工程，解决了593万人的饮水困难，比“八五”增加1.2倍。 第四，防洪抗旱减灾能力明显增强。黄河小北干流、渭洛河下游、三门峡库区、汉江平川段和宝鸡、铜川、延安、渭南、千阳、神木、府谷等一批县以上城市的防洪设施建设，以及重点病险水库除险加固取得较大进展。全省新建堤防870km，加固堤防3400km，加固病险水库376座，组建抗旱服务队124个，防洪抗旱能力有了新的提高。 第五，水保生态建设出现新的局面。在江泽民总书记重要批示精神鼓舞下，认真落实朱基总理“退田还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的指示精神，群众性会战治理高潮迭起，户包拍卖治理“五荒”资源方兴未艾，水保生态建设的规模、质量和效益有了显著提高，全省治理水土流失面积2.3万km2，比“八五”末增加34%。 第六，小水电建设实现了快速发展。全省新建成小水电站30多座，建成农村初级电气化县25个，新增小水电装机18万kW，比“八五”末增加70%。 第七，水利改革不断深化。陕西省在全国率先建立了城乡供水和防洪的一体化管理体制，加强了依法治水，落实了分级办水责任，完善了多元化投入机制，推行了三项制度（项目法人责任制、招标投标制、建设监理制），实施了“三五工程”（五小水利产权制度改革、五荒拍卖治理、发展五自机制的民办水利），调整了水价、电价，初步形成了新的发展机制。全省已对15万处小型水利进行了产权制度改革，占到小型水利工程总数的65%以上；拍卖五荒资源240万hm2，已治理215.87万hm2；通过五自机制（自行筹资、自行建设、自主经营、自定水价、自还贷款）筹集小型水利建设资金７亿多元，建设民办水利工程1万多处。 “九五”水利基础设施建设的成就，对抗御水旱灾害，保障经济社会发展，促进对外开放，维护社会稳定，发挥了十分重要的作用。 二、西部大开发陕西水利发展的总体思路 面对新世纪，陕西水利发展迎来了难得的机遇和挑战。特别是实施西部大开发战略，给水利建设提出了新的更高的要求。随着经济和社会的快速发展，陕西省水资源紧缺的矛盾日趋突出，防洪减灾的任务依然艰巨，水保生态环境恶化的趋势仍未得到根治，旧的管理体制和运行机制严重束缚着水利的快速发展。对此，我们必须高度重视，以强烈的机遇意识和历史的责任感、使命感、紧迫感，加快水利发展步伐，实现新的更大突破。 “十五”水利发展总的指导思想是：以邓小平理论为指导，按照“三个代表”的要求，认真贯彻党的十五届五中全会和省委九届六次全会精神，着眼于为全省经济社会发展全局服务，围绕兴水治旱、防洪保安、改善水保生态环境三大目标，以西部大开发为契机，以加快发展为主题，以深化改革为动力，以水源建设为重点，坚持依法治水、统一管水、科技兴水、社会办水、突出节水，大力推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，开创水利建设新局面。 总的发展思路是：水资源开发利用要坚持“资源统管、城乡统配，改造配套、挖潜增效，以蓄为主、突出节水，调整结构、综合开发，分级负责、社会办水”的原则。要在抓好水资源开发、利用、治理的同时，十分重视水资源的节约、保护和优化配置。要优先解决城乡生活用水，稳定发展农业用水，积极发展工业、服务业供水，兼顾生态环境用水，不断增加水的有效供给。要抓紧骨干调蓄工程建设，加快现有灌区改造配套，由各级政府集中力量抓好一批重点水源工程建设，依靠市场机制加快小型水利建设。同时要把节水作为一项革命性措施来抓，建设节水型农业、工业和服务业，在建设节水型社会上取得大的进展。 紧紧围绕实施城镇化战略，加快城镇供水建设步伐。要通过扩大水源和调整供水结构，进一步提高大中城市、高新技术产业开发区、重要工业基地的供水能力，缓解水的供需矛盾，并为中长期发展打好基础。要按照“选好水源，搞好规划，适当扶持，贷款建设，理顺水价，经营还贷，加强管理，提高效益”的思路，把新建、扩建与管网改造结合起来，积极发展城镇和乡村集中供水工程。要按照“雪中送炭、保证重点”的原则，坚持土洋结合，分散与集中结合，国家补助与群众自筹结合，继续抓好“甘露工程”建设，全面解决农村饮水困难。 农田水利建设要以保证全省粮食安全和促进农村经济结构调整为目标，以加快建设灌区现代化为方向，以节水增效为中心，重点抓好大中型灌区续建配套、更新改造，提高水的利用效率；坚持不懈地大搞农田水利基本建设，在稳步扩大有效灌溉面积的同时，重点在提高质量标准和效益上下工夫；因地制宜，全面普及节水灌溉技术，浑水灌区要大搞渠道防渗，清水灌区要推广管道输水和移动式喷灌，高效农业区要推广微、喷灌高新节水技术，实现农业节水的重大突破。 水保生态建设要以实现山川秀美为目标，以治理水土流失为中心，以小流域为单元，以林草措施为重点，以基本农田建设为基础，加大治沟骨干工程建设，兴修小型水利，坚持经济、生态、社会效益并重，实行山、水、林、草、田、园、路、村统一规划，林草、工程、耕作措施科学配置，推动传统水土保持向现代水土保持和可持续发展转变，促使生态环境有一个大的改善。 防洪保安要以“一江两河一库区”（汉江、黄河、渭河、三门峡库区）和县以上城市为重点，坚持工程措施与非工程措施并重，堤防建设与河道疏浚相结合，抓好现有堤防补强加固，加快无堤段的堤防建设和重要病险水库除险加固。要加强和提高防洪指挥调度系统建设，建立高效、快捷、准确的雨情、水情、工情采集、传输和处理系统，努力提高综合防御能力。对中小河流要统筹规划，综合治理，特别要正确处理治理与开发的关系，改河造田、村镇建设、工业项目和基础设施布局要科学合理，给洪水留足出路。要采取有力措施加强河道管理，坚决制止违法行为，确保防洪安全。 小水电建设要以农村电气化县建设为龙头，以社会办电为方向，在坚持统一规划，加强行业管理的同时，全面放开办电市场，多渠道筹措办电资金，加快在建工程建设，新开工一批骨干电站，提高水能资源开发利用水平。 渔业要以结构调整为重点，以市场为导向，以效益为中心，加快渔业示范基地、水产品加工基地和市场建设，全面推广科学养殖技术，扩大名、特、优产品规模，提高大宗产品的质量和效益，为发展农村经济和改善城乡居民生活搞好服务。 三、明确目标，突出重点，开创新世纪陕西水利建设新局面 “十五”将是陕西省加快水利发展实现新的突破的重要时期。总体目标是建立四大体系：初步建立与经济、社会发展相适应的城乡供水保障体系，进一步提高全省生活、生产和生态环境的供水能力；建立防洪安全保障体系，进一步提高抗御洪水灾害能力；建立水保治理与预防监督体系，加大治理力度，实现水保生态环境建设的重大突破；建立信息化管理体系，用现代通信和计算机网络等高新技术武装水利。 具体目标：一是开源节流。到“十五”末新增年供水能力15亿m3；农业节水灌溉面积达到65%，工业用水的重复利用率达到60%，万元产值耗水量由98t减少到60t，生活用水的节水器具推广率达到60%。二是城乡供水。进一步缓解大中城市供水矛盾，县城自来水普及率达到90%以上，建设集中供水系统的乡镇达到60%以上，全面解决农村饮水困难。三是新增灌溉面积13.33万hm2，改善灌溉面积53.33万hm2，发展节水灌溉面积50万hm2，使农业灌溉水的利用率和农田水分生产率均提高20%。四是建设重要堤防500km，补强加固堤防1500km，基本完成大型和重点中小型病险水库的除险加固，力争大中城市、县城和重要堤防防洪标准分别达到50年一遇到100年一遇、20年一遇到30年一遇和15年一遇。五是治理水土流失面积3.5万km2，修建骨干淤地坝500座，加固淤地坝1000座，新增“四田”20万hm2，发展小块水地3.33万hm2，使重点治理区的治理程度由现在的40%扩大到70%。同时要依法加强预防监督，基本遏制水土流失加剧和生态环境恶化的趋势。另外，小水电新增装机容量10万kW；渔业年总产量达到8万t。 要重点抓好五大工程建设。一是重点水源工程。完成在建的西安黑河金盆水库、宝鸡峡渠首加坝加闸、定边供水、三原西郊水库、洋县卡房水库和东雷二期抽黄干渠以下等６项重点工程。开工建设泾河东庄水利枢纽、安康黄石滩、渭南涧峪、榆林李家梁、瑶镇和朱盖沟、延安南沟门、宝鸡小水河、铜川龙潭、商洛张坪、西安李家河、汉中焦岩水库和引红（红岩河）济石（石头河）、洛惠渠渠首加闸、段家峡水库加坝等15项蓄调水工程。二是城乡供水工程。建设西安、渭南、阎良、榆林等大中城市水源工程，完成86座县城水源、水厂及管网扩建、改造工程，建设800个乡镇供水工程，解决200万农村人口的饮水困难，改善400万人的供水设施。三是节水灌溉工程。完成关中灌区改造世行贷款项目，加大11个大型灌区续建配套与节水改造项目建设力度，继续开展“南塘北窖关中井”建设，全面普及节水灌溉技术，发展节水灌溉面积50万hm2，其中采用渠道防渗的有30万hm2，采用管道输水的有16.67万hm2，微喷灌有3.33万hm2，年节水5亿m3。发展集雨窖灌面积10.67万hm2。四是水保生态工程。坚持抓好黄甫川、丹江、嘉陵江、无定河、延河、佳芦河、泾河等重点流域水土保持项目建设。尽快实施陕北风沙区、黄土高原沟壑区水土保持治沟骨干工程。建立、完善水土保持监测网络，加强水土保持预防、监督和执法力度。五是防洪保安工程。加快实施三门峡库区及渭洛河下游、黄河小北干流、渭河中游段、渭河南山支流、汉江干流和延河、泾河、千河、丹江、月河等江河防洪工程。新开三门峡库区移民防洪保安工程，建设西安、延安等大中城市和20座县城防洪工程。完成石头河、石门等46座重点病险水库除险加固。健全、提高全省防汛指挥调度系统，完善水文观测站网建设。 为完成上述目标任务，要突出抓好以下几点： 第一，进一步深化水利改革。加快水的管理体制改革，力争“十五”完成全省14座城市水务体制改革任务，全面实现全省水务一体化目标。适应经济结构的战略性调整，要下大力气调整供水结构、工程布局结构和水利企业的所有制结构。继续大力推进“五小”水利产权制度改革和“五荒”资源拍卖治理，积极发展“五自机制”的民办水利，以改革调动广大群众办水积极性。进一步加快水价改革，按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则，逐步调整供水价格，逐步建立合理的水价形成机制。严格推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和质量终身负责制等制度，全面提高水利工程质量。 第二，积极实施科技兴水战略。要多渠道增加水利科技投入，加快科技进步步伐，把水利发展转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。要加快水利信息化基础设施建设，用现代科技手段武装水利。在水利建设中，要广泛采用新技术、新材料、新设备、新工艺，不断提高建设与管理的质量和水平。要大力培养水利科技带头人、水利技术骨干、水利企业家和优秀的中青年领导干部，为陕西水利大发展提供强有力的智力支持和人才保障。 第三，加强水资源管理，强化水资源节约保护。在进一步强化水资源权属管理，严格实施取水许可制度的基础上，重点加强城市地下水资源、水功能区划分、水域纳污能力审定、指导全省节约用水等职能的研究，加大管理力度，切实履行好水资源统管职能。大力推进全社会的节水工作，并积极推进以水定供，以供定需的水资源管理制度，在水资源严重紧缺的地方，适当控制用水规模和布设高耗水工业项目，逐步建立节水型农业、节水型工业、节水型服务业和节水型社会。 第四，千方百计加快水利前期工作。要尽快建立水利前期工作基金。“十五”期间，省上每年从财政和水利建设基金中各拿出2000万元，5年筹集前期工作基金2亿元，用于省上重点工程的前期工作。同时建立滚动发展机制，实行滚动使用，确保前期工作需要。要切实抓好水利发展总体规划的编制和完善工作，完成水功能区划和水资源保护规划，抓紧修订泾、洛、渭等江河的流域规划，制订省内南水北调、主要城市水源、榆林能源重化工基地供水和国家西线调水陕西用水规划，用科学规划指导水利建设。要加快拟建项目的前期工作，储备一批项目，为长远发展打好基础。 第五，多渠道增加水利建设投入。要利用国家财政政策和实施西部大开发战略的机遇，积极争取更多的重大项目进入国家计划盘子，得到更大的支持。继续增加省内各级财政性水利投资，坚持各级财政每年新增财力的20%和预算内基本建设资金的1/3，以及农业专项资金大部分用于水利建设等一系列政策，保证落实兑现。抓好水利基金的征收、管理、使用工作，并足额用于水利建设。优化资金配置，增加供水、水电等经营性项目的资本金投入，依靠市场机制筹措金融资金和社会资金。进一步深化小型水利工程管理制度改革，放手发动广大群众和社会各界投资兴办水利。 第六，加大依法治水力度。要围绕西部大开发水利大发展，继续加强水利立法工作，抓紧研究制定水资源规划和优化配置实施办法、节约用水管理办法等地方性法规，依法完善水质监测站网建设，加强水资源保护工作。要继续加强水政监察和水保监督的规范化建设，健全执法机构，充实执法队伍，提高执法水平，加大执法力度，维护良好的水事秩序。 作者为陕西省水利厅厅长 |