西南地区水资源治理开发战略 水利部长江水利委员会 在西部地区12省（自治区、直辖市）中，长江流域涉及青海、西藏、云南、四川、重庆、贵州、陕西、甘肃的广大地域，广西有少部分属西南诸河水系。本文将西部地区位于长江流域的有关省、自治区、直辖市及西南诸河地域，统称为西南地区。该区水资源、水能资源、矿产资源、生物资源及旅游资源丰富，开发利用潜力很大。据1997年统计，该区面积占西部地区的19.31%，人口占47.42%，国内生产总值占46.14%。加速西南地区水资源治理开发，发挥基础与保障作用，对促进西南地区社会、经济、环境协调发展，实现西部大开发的战略目标，具有重大意义。 一、 水资源概况 该地区主要受西南季风影响，绝大部分属于湿润和半湿润区，小部分属干旱区。水资源比较丰富多年平均降水量约973mm；地表水资源总量达10173亿m3，其中西南诸河为5466亿m3；人均水资源量5786m3，是全国平均水平的2倍；耕地亩均水资源占有量为5652m3，相当于全国平均水平的3倍。 由于降雨多集中在7～9月，降雨与农业需水不相适应，所以易发生冬春旱。即使在雨季，降雨也多以暴雨形式出现，往往形成水灾，而暴雨过后，仍可能发生夏旱。降雨地区分配也不均，云南西部有极丰富的水资源流出国外，而滇中区、四川盆地及部分周边又降水不足，径流量在地区上分布相差可达80多倍。因此，由于地理位置、自然条件以及人为活动等现实与历史的因素，造成了严重的水土流失、水环境恶化及洪旱灾害等有关水的问题。 1.水土流失严重，水环境有恶化的趋势 水土流失是造成长江流域西部地区生态环境恶化的根本原因。该地区水土流失具有如下特点：①面积大。水土流失面积达38.04万km2，占土地面积的36.1%，占全流域水土流失面积的67.68%。②土壤流失严重且流失类型多样。年土壤侵蚀总量达16亿t，以水蚀为主，风蚀、重力侵蚀、冻融侵蚀均有。③不少开发建设项目忽视水土保持措施，人为造成水土流失。大量粗沙、砾石淤积在支流水库、塘堰及中小河流，部分泥沙进入干流。据初步调查，贵州省现已有石漠化面积1.47万hm2，并正以每年1000hm2的速度扩大。 长江流域西部地区水质基本是好的。但据1999年长江片水资源公报，在西部地区约10000km的河长中，超过水环境质量标准Ⅲ类水的河长达1500km，占15%，污染河段主要集中在流经城镇的中、小支流。全国三大治理重点湖泊之一的滇池，至今仍为超Ⅴ类水。2000年第三季度监测长江各断面水质情况，长江西部16个断面有11个断面优于Ⅲ类水，仍有5个断面劣于Ⅲ类水质，只有嘉陵江流域水质良好，无超标断面。另外，在西南诸河全年期总评价的8869km河长中，劣于Ⅲ类水河长也占总评价河长的10.2%。污染更以大中城市及工业集中区域为甚。 西南地区水环境恶化的污染源主要是工业与生活污水、被大雨或大水冲入江内的岸边垃圾、随便投入江内的船上垃圾等等。总的来说，长江流域西部地区水质有恶化的趋势。 2.盆地高原等地区干旱缺水 盆地高原地区如四川盆地与滇中高原等，约有耕地933.3万hm2，约占全流域的38%，但水低田高，普遍缺水，特别是盆地东部嘉陵江两岸水资源的供需矛盾更加突出。同时，长江上游的大面积山丘耕地分散且土层薄，保水性差；石灰岩岩溶山地，是其耕地最为集中的地区，但地表水渗漏严重，导致干旱普遍严重。 3.盆地与河谷地区洪水及地质灾害较为严重 长江上游除雅砻江上游基本无暴雨外，其他地区均可能发生暴雨。长江上游的暴雨洪水洪峰高，破坏力大，但至今尚缺乏控制性的骨干水库，防洪基础设施仍很薄弱，河道设防工程也不完善，防洪标准低，城市和耕地集中的盆地与河谷地区的防洪问题更显突出，一些城镇至今还没有防洪设施。西南诸河的下游干流河段及主要支流防洪问题也很突出。 长江流域西部地区还存在着滑坡、泥石流等地质灾害。主要分布在云南的金沙江下游、川西山地、四川盆地边缘山区以及陇南白龙江、西汉水上游。据甘肃省统计，近20年来，仅陇南地区长江流域，滑坡、泥石流灾害就导致死亡242人，损失财产2.5亿元。 二、治理开发的指导思想与基本原则 1.指导思想 要认真贯彻党中央关于西部大开发的战略部署，走可持续发展的道路，抓住该地区水资源丰富但难于利用且生态环境脆弱的主要特点，把水资源持续利用、防洪减灾、生态环境建设和保护作为近期的战略重点。开源与节流并重，兴利与除害结合，制订并完善科学的水资源开发利用规划。坚持依法治水，科技兴水，改革体制，完善机制，强化管理，建立符合西南地区特点的现代化水利体系。要实现有序、可持续地与洪水协调共处的防洪减灾战略，节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业的农业用水战略，节流优先、治污为本、多渠道开源的城市工业用水战略，水资源供需平衡战略及生态环境用水配置战略，与生态环境建设相协调的水资源开发利用战略，为西南地区经济繁荣、社会稳定、民族团结和人民生活水平提高以及人口、资源、环境的协调发展提供支撑和保障。 2.基本原则 首先，应以遵循长江流域综合利用规划为原则，制定切实可行的实施计划。1990年国务院批准的《长江流域综合利用规划简要报告》是治理开发长江、保护长江水资源的法规性文件，西南地区水资源的治理、开发、利用及节约保护，都必须符合该报告的精神，分轻重缓急，逐步实施。 其次，坚持可持续发展的原则。既要适应社会经济发展，又要坚持保护和改善生态环境。要建立环境、生态受益补偿机制。坚持水资源综合利用，充分发挥水资源的多功能和可重复利用的特性。 第三， 坚持合理开发、优化配置和节约水资源的原则。正确处理近期与远景、区域与流域、局部与整体、建设与管理之间的关系。 三、主要任务 由于历史原因，西南地区水资源开发利用率至今仅为3.6%左右水利设施与管理手段也相当落后，与国家全面开发西部对水的要求相比仍存在相当大的距离。水的问题是西南地区生态环境脆弱、社会经济落后、贫困人口集中的重要原因。水资源的开发利用，是西南地区大开发的关键。 1.抓紧编制规划做好前期工作 应抓紧编制西南地区水利发展总体规划，近期要做好金沙江、嘉陵江、乌江、澜沧江等流域的水资源综合利用规划，以及南水北调西线工程、水土保持和水资源保护等专项规划。要抓紧搞好缺水地区和城市的供水及引调水研究；做好水利工程建设前期工作，包括建设项目的经济、技术和生态环境保护论证工作，并组织开展专题研究。 2.加大实施“长治”力度，加强生态环境保护 治理开发西南地区，生态环境建设要先行，而水土保持是生态环境建设的主体。该地区水土保持及水资源保护工作，必须做到统一规划，开发与保护融为一体，实现生态、经济和社会三大效益的统一；坚持预防为主，搞好监督执法规范化建设；加强水土保持及水资源保护工作，提高生态环境建设与保护的整体水平。 1988年，国家批准将长江上游列为全国水土流失重点防治工程区（简称“长治”工程），并确定金沙江下游及毕节地区、嘉陵江上游的陇南及汉江上游的陕南地区、嘉陵江中游地区、三峡库区等四片为重点，在西南地区涉及重庆、四川、云南、贵州、甘肃、陕西6省、直辖市共162个县，总面积30余万km2，是长江流域生态环境建设主体工程。到1999年底，“长治”工程累计治理面积6.2万km2，西部地区占90%以上；治理区内水土流失面积由占总土地面积的65%降到36%，林草覆盖率由22.8%上升到44.1%，减蚀率达70%，800万人脱贫。“长治”工程，在实施范围内初步控制了水土流失，改善了农业生产条件，起到了促进区域经济发展、农业可持续发展，推动面上水土流失防治工作的作用。 到“十五”期末，长江上四大片重点治理区水土流失治理程度要达到50%以上，水土保持监督管理要步入规范化轨道，城市水土保持工作全面开展，水土保持监测网络和水土保持信息传输网络建成并开始运行，初步实现“治理一条流域、建立一个基地、发展一方经济、富裕一方群众”的目的。 “九五”期间，启动了作为西部水资源保护规划基础和水资源保护管理依据的长江水功能区划工作和长江片水资源保护规划工作，开展了以滇池为重点的水污染治理工作，加强了水资源保护机构特别是地方机构的建设，水质监测、水资源保护科研等基础工作得到了进一步重视。自1979年起，开展了关于三峡工程对包括西南地区环境影响等问题在内的系统研究，取得了一系列的成果。 要将“节流优先，治污为本，多渠道开源”，作为城市水资源可持续利用的新战略，要坚持“以防为主，防治结合，谁污染谁治理”的原则，不能为片面追求经济效益而引进污染大的项目，国家必须加大建污水处理厂及垃圾处理设施的力度，以保证供水水质。要抓紧组织编制西南地区水功能区划和保护规划，进行水利工程环境影响预测及环境保护，建立和完善水环境监测站网，制订《长江流域水资源保护条例》等政策法规。 还要保证生态环境用水，加强林草植被建设，维持河流水沙平衡及湿地、水域等生态环境的基本水流，回补超采地下水等。促进城市水系统的良性循环，实现城市水资源的开发利用与水环境保护的协调发展。 3.加大灌溉供水工程的改造与建设的力度，重点建设一批控制性水利枢纽 ①因地制宜建设新的灌溉供水工程 目前，西南地区供水基础设施不足，且五六十年代修建的灌溉工程，由于资金短缺，年久失修，供水工程年内再分配调节能力差，灌溉面积不断萎缩。改造与建设灌溉供水工程，是当务之急。 应首先重视对现有灌区的改造、配套与完善工作，搞好节约用水。在此基础上，要因地制宜地安排工程项目。对于土地连片、人口较集中的地区如四川盆地建设较大型水源工程集中解决农业灌溉与农村饮水问题。对于耕地及居民分散的大部分山丘地区，则应加强中小型水源工程建设，并大规模地修建简单易行、投资不多的水窖、旱井、蓄水池、水柜等微型蓄水工程，尽早解决一部分农业灌溉问题。对一些丘陵区及高山区，适当建一些提水灌溉区，一方面解决农业需水，另一方面也可综合解决农村饮水困难。现已建成了解决云南西部地区平坝缺水的引洱入宾引水工程。要把引龙（龙江）入怒（怒江）工程、黔中引水工程以及解决滇中高原缺水的引水济昆工程等提上议事日程，争取早日实施。 在“十五”期间要在充分挖掘现有水利工程潜力的基础上，通过充分利用当地水资源以及调、引水，新增年供水能力约50亿m3初步缓解如重庆西部、昆明、贵阳、拉萨等重点城市以及四川腹地等重点地区的缺水状况，为建立西南地区水资源合理配置格局，重点保证大中城市较稳定的供水水源和城市供水系统打下基础。 ②重点兴建具有综合效益的控制性大型水利工程 西南地区是我国水能资源最丰富的地区，根据1980年水力资源普查资料，长江上游可能开发水能资源计有装机容量17075万kW年发电量9145亿kW·h，分别占全流域可能开发水能资源的86.6%和89%，占全国可能开发水能资源的45.1%和47.5%。且因河流大部分为深谷型，沿岸人口稀少，建设水利枢纽工程的技术经济指标十分优越，具有巨大的经济、社会、环境等综合效益，必须抓紧时间分阶段进行梯级开发。但至1995年，已建成的水电站装机容量仅占可能开发水能资源的4.5%。西南诸河国境内的可开发水能资源，虽十分丰富但开发利用也很不够。另外，必须注意的是，河流的梯级开发，要综合利用，不能只顾发电而不管其他，要按规划留足防洪库容，同时考虑到航运、灌溉、交通等多方面的要求。 修建具有防洪等综合效益的控制性水利枢纽，形成以堤防为基础、干支流水库和非工程措施相结合的防洪体系，是西南地区防洪的最根本的措施。根据《长江流域综合利用规划简要报告》（1990年修订），在长江上游干流上，金沙江石鼓至宜宾河段分9级开发，从上到下分别为虎跳峡、洪门口、梓里、皮厂、观音岩、乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝，合计总库容800多亿m3调节库容量336.4亿m3初步拟定渡口以上５级预留防洪库容170亿～200亿m3对上游干流的防洪作用很显著，也可大力配合长江中下游防洪。按照轻重缓急的原则，长江上游干流近期拟建溪洛渡和向家坝枢纽。岷江已开工兴建紫坪铺枢纽，远景修建沙坝水库；嘉陵江近期拟建干流亭子口及涪江武都等枢纽；乌江近期拟建彭水、构皮滩等枢纽等。这些控制性枢纽的先后修建，将对西南地区的防洪、发电、供水等起到十分重要的作用。 4.对水资源实施统一管理为水资源的治理开发提供政策法规保障 开发利用西南地区水资源，要建立与完善水资源治理开发政策法规体系。要以全面推行取水许可制度为龙头，以全面提高水资源的利用效率为目标，推进水资源统一管理。建立起一个以水资源权属管理为中心，关系协调，能够有效地对水资源的治理开发全过程进行动态调控的水资源管理体制与机制。逐步理顺流域管理和行政区域管理的关系，资源管理与开发利用产业管理的关系，推进计划用水和节约用水管理工作，加强水资源的保护。要着重抓紧抓好水资源管理、河道管理、水土保持、水利工程管理等多方面制度建设，并通过制度的建设与切实贯彻，对西南地区水资源的科学治理开发起到实质性推动作用。要特别注意，在水利规划、设计、建设及管理等各个环节中，鼓励科技创新，加快科技成果转化速度，实现科技治水与科技兴水。 国家要对西南地区水资源的治理开发，实行政策倾斜。要建立西部水利建设专项基金及发展灌溉面积专项引导资金，提供专门的水利基础设施建设长期优惠政策性贷款等，并严格划分中央与地方的职责与事权。对国民经济全局有影响的重点水利工程项目必须依靠国家投资来完成；跨省、跨流域大型水资源科学配置和水资源综合利用工程，重点地区水土保持工程和水源保护工程，以节水为中心的大型灌区改造与续建配套及重点水利扶贫等项目，投资由中央和地方共同承担，适当加大中央投入的比例。地方政府也应相应采取各种措施，加大对水利建设的投入力度。要拓宽投融资渠道，实行投资多元化，如在对水资源开发利用实施许可证制度及保证生态环境受到保护的前提下，允许外资和私人企业开发利用水资源，允许采取股份制的形式集资及对工程开展商业性运营等。 要切实加强用水管理。为了节约成本、提高效率，为全国缺水地区提供水资源，西南地区同样需要节约用水，提高农业灌溉水利用效率与生产效率，降低工业单位耗水定额，建立节水型行业和城市。“十五”期间，要将实施节水高效农业列为国民经济的重大基础建设项目，把提高水的利用效率作为节水高效农业的核心，调整农业结构，搞好灌区以节水为中心的配套工程和技术改造工作，等等。 |