美国水价考察报告（下） 黄涛珍 黄秋洪 加州供水工程水价 美国加州的大部分供水是由当地有关部门（如灌区、市政当局及个体经营者等）经营的。加州州政府水利工程（简称加州水利工程）向灌区和城市供水机构批量售水。加州供水工程总投资50亿美元，工程于1973年全部完工，主要通过发行债券筹集建设资金。因此加州水利工程每个用户应承付全部的运行维护费以及所分摊的投资和利息。工程建成后年供水能力达400万英亩·英尺，拥有29个长期合同供水用户。供水合同规定蓄水费用和输水费用的计算方法，蓄水费用是根据用水合同取用水量以单位水量计算；输水费用是以输水系统分段的基建投资为基础，根据每个用水合同所使用的渠段及取用的最大流量计算。 加州供水工程水价的组成因素包括：①蓄水和输水工程投资费用。②蓄水和输水工程最低运行维护费用（固定费用）。③输水工程可变费用。第一部分用于偿还分摊的工程投资，第二部分用于补偿州政府支付的工程运行维护费用中与实际输水量无关的固定成本费用，第三部分则用于支付与合同用水户实际用水量有关的变动成本费用。 加州水资源局在具体制定水价时，将水价划分成与工程设施相对应的两部分，一部分为三角洲水价，主要是偿还蓄水工程设施基建投资、利息以及这部分设施最低的运行管理维护费用；第二部分为输水水价，主要包括偿还输水工程设施投资和利息、输水工程最低运行管理维护费用以及输水工程运行管理变动成本费用。用户支付的水价为两部分之和。 三角洲水价是根据供水合同计算的单位水量价格，其计算方法是在还款期内将未偿还的蓄水工程投资加适当利息分摊到各年，加上蓄水工程设施的年运行维护费用，除以合同供水量，即得到当年的三角洲水价。三角洲水价对所有用水合同户都是相同的。 输水水价是利用输水设施所必须支付的费用。输水水价取决于各输水渠段的工程投入和运行费用，因此各段输水水费是不同的。输水水价各合同用水户分摊的输水设施投资费用是根据用水户所处的位置不同而决定需要分摊哪些输水渠段的投资。 加州水工程水价分类及其详细构成情况见表。 地方供水机构水价 地方供水机构是美国水管理的最基层机构，直接向终端用水户提供供水服务。地方供水机构在水价制定和执行工程中各有自己的特点，以下通过几个典型予以说明。 1.夏威夷瓦胡岛供水公司 瓦胡岛供水公司是非盈利性公司，其主要职责是向全岛提供安全、可靠、充足、廉价的水，同时必须通过供水服务实行自负盈亏。 水价的制定是在供水成本核算的基础上进行的。瓦胡岛供水公司将用水户分为三类，即居民生活用水、商业用水及农业灌溉用水，并区别不同的用水对象分别进行供水成本核算，供水成本核算中还必须区别新、老用户，划分固定费用和运行成本、运行成本和资产费用，将总供水成本合理进行分配、以便制定不同类型用水的合理水价。 瓦胡岛供水公司的水价有多种模式，主要有：均一水价、分段水价、社会水价、季节性水价、账单水价、边际水价等。以上各种水价在实践中都不是孤立地使用，而是结合起来形成多种混合模式的价格，如账单水价与均一水价或分段水价的组合。 2.东湾城市供水公司水价 奥克兰东湾城市供水公司是根据《城市供水法》，由原19个私人供水公司通过整合于1921年成立的。公司的职责包括：①对东湾水资源进行调查、规划，②向东湾地区提供安全、充足的水源，③实施水资源保护及环境保护。公司组织机构为：公司最高权力机构为董事会，董事会由７名董事组成，所有董事由供水区代表选举产生。 东湾城市供水公司供水服务范围涉及2个县、20个城市、15个社区共120万人，并计划在20年内发展7.5万个用户，2000年预计收入为3.404亿美元。 根据联邦法律的规定，供水公司不以盈利为目的，但必须通过生产经营实现自负盈亏。东湾城市供水公司正是根据这一原则制定供水水价和其他各项收费。水费及其他各项收费的制定程序为：在各部门提出自己的财务报表及建设需求的基础上，由财务部门提出水费测算结果及5年建设规划的投资预算，然后由行政部门召开公众听证会，最后由董事会进行决策。 东湾城市供水公司的供水水价由四部分组成，即：①水表费（根据水表尺寸大小收取的固定费用），②抗震设施附加费，③计量水价（按两月一次用水量的分段单位水价），④提水能源费（根据供水能源消耗计算的燃料动力费）。 3.圣地·科拉诺谷水务区水价 圣地·科拉诺谷水务区的供水水源包括几个部分：①由10座水库及一些大型地下蓄水池组成的蓄水水源工程，②利用当地地表径流，③按合同每年向联邦水工程（CVP）买水，④依据合同向加州水工程购买一定数量的水。以上四种水源联合调度，共同满足该区的用水需求。 该水务区水价制定总的原则是：不以赢利为目的，但必须补偿供水生产的完全成本（包括水源工程和水处理厂），以及规划建设的水利工程建设资金的筹集。该水务行政区的水价还有一个特别之处，就是非常重视地下水超采问题，并通过水处理厂增供水量来减少地下水抽取量，但对水处理厂增供的水量必须收取一定的附加费用。 自60年代以来，圣地·科拉诺谷水务区通过水处理厂增供水量来减少地下水的抽取量，控制地下水位下降并逐步恢复以前因超采造成的地面沉降，取得显著成效。至今，全区地下水位基本维持正常水平，仅瑞克那达水处理厂有可能在干旱年份为减少西部地下水抽取量而增供部分水，因此，从1998年开始，水处理厂增供水量的附加费降为零。 该水务区供水规划是在人口发展预测的基础上进行的，根据预测，水务区内现状供水170万人，发展至2020年将达到195万人，水利工程建设规划即以此为依据，同时考虑因工业结构变化及工业企业外迁导致工业用水减少等因素，制定工程建设资金的筹集计划及水价规划。 圣地·科拉诺谷水务区水价通常包括工程运行、管理费用、买水费用、水处理附加费、私人水主利润以及工程建造费等。私人水主利润是指私人公司投资水利工程应得的投资利润。水务区具体在制定水价时，分南北两区标准不同，同时又区分不同水源和不同水质分别制定不同的水价。 认识与体会 1.美国的水管理体系完善，职责分明 美国的水资源开发、利用及管理，由联邦政府，州政府及地方机构三级负责，各级的管理权限和职责十分明确。水资源的开发利用主要由州政府水管理机构负责，但大型水利工程或跨州、跨流域的水利工程由联邦政府建设和管理，地方水管理机构（如供水公司）则是直接向终端用户提供供水服务的机构，也负责本地区的水资源开发利用。美国水利工程实行谁投资、谁管理的政策，有效地保证了工程的正常运行和水利工程建设资金的回收。 2.美国水价以补偿成本和偿还建设资金为原则，但投资者仍有利可图 联邦法律规定，所有供水企业均不以盈利为目的，但要求用水户全部承担工程运行维护费用和建设资金，这是供水企业与其他企业的重要区别。 但是，与我国有重大区别的是：虽然供水机构不盈利，但水利工程的投资者的收益却是有保障的。如在美国许多地区发行的水利债券，因其收益保障性好而备受投资者青睐，从而为水利建设资金的筹集开辟了一条重要渠道。 3.美国实行批发水价与分类水价相结合的水价制度 美国实行分级水管理制度，从而产生不同的水价制度。美国联邦水利工程及州水利工程通常采用批发水价制度。上级供水机构向下级供水机构售水时，无法确定水的用途，因而不区分水的用途实行统一的水价标准。这种水价制度具有较强的可操作性。 地方供水机构的水价与我国相似，普遍都根据用水对象不同实行分类水价。美国的农业水价一般低于工业和城镇居民用水水价。 必须强调的是，美国农业水价的优惠是有限度的，通常要求农业水价满足支付运行维护费用及偿还工程建设资金，但不要求支付建设期利息。另外，为了使供水机构实现自负盈亏，农业水价不足的部分要求其他水价补足，或通过发电收益弥补。 4.美国水价没有统一的模式 美国水价的制定在遵循补偿成本原则的基础上，没有形成统一的定价模式，不同供水机构采用的水价模式不同，同一供水机构也可能对不同类型的用水户采用不同的水价模式，如瓦胡岛供水公司和东湾城市供水公司主要采用分段累进水价，而加州供水工程则采用均一水价。另外，不同供水机构水价所包含的内容也有差别，如瓦胡岛供水公司水价由账单水价和计量水价两部分组成，而东湾城市供水公司的水价则包括水表费、抗震设施附加费、计量水价及燃料动力费四个部分。各供水企业可以根据自己的实际情况确定水价的构成成分和选择合理的水价模式。 5.美国水价制定程序规范，预见性好 美国水价的制定必须依据经得起检验的财务报表，并由水价决策机构（如公司董事会）审查新增设施的建设计划，由此作出财务现金流量表，然后依据一定方法对5～10年的水价作出预测，并根据当年实际情况对水价进行调整。 6.美国水价的制定公开性高，透明度好 供水企业在制定水价时，必须举行公众听证会，使用水户较清楚地了解水价的组成和调整水价的原因，有的地方（如瓦胡岛）在水价制定过程中还邀请社会中介机构（如会计师事务所）进行监督，提高了水价的透明度，对保证水价的顺利实施具有较重要的作用。 7.水利工程建设资金的偿还情况不尽相同 不同的供水企业采用的供水生产经营模式不同，其建设资金的偿还情况也不尽相同，一般来说，地方性供水机构，通常进行5～10年水价预测，每年根据实际情况适当调整，有力地保证了供水生产运行、维护费用得到补偿和水利工程建设资金及时回收，并有一定的供水设施更新改造能力，基本实现了供水生产的良性循环；州政府水资源管理机构常常选择批发售水生产方式（如加州供水工程），拥有一批长期合同用户，保证了水费收入的相对稳定性，水价的制定根据还本付息要求及补偿运行维护成本的目的，确定一个较长计算期（如加州供水工程要求50年收回全部投资和利息），制定与此要求相适应的水价，但供水合同不是规定一个固定的水价标准，而是规定水价的组成及每部分的计算方法，因而能够保证成本补偿和资金回收目标的实现；联邦水利工程管理机构也是采用批发售水生产方式（如中央河谷工程），但不同的是其长期合同对水价的规定是数量固定，在合同有效期内，水价始终保持不变，使得联邦水工程的成本补偿和资金回收碰到了较大困难。 8.美国水价实行董事会负责制，对合理制定水价具有重要作用 美国的地方供水机构一般都设立董事会，作为供水机构的最高权力机构。董事会成员通常由中立的第三方产生，他们不在供水机构拿薪金，所以在行使权力时，能够保持公正的立场，既代表用水户审查供水机构的财务开支状况及水价合理性，同时又维护供水机构实现供水生产的自负盈亏。 9.美国水价的确定程序合理 美国水价的确定权限在供水机构的最高权力机构，大多数情况下为董事会。董事会在对供水机构财务报表及水利工程规划进行审查的基础上，公正合理地确定水利工程的供水水价，其决策不受政府行政干预的影响。 10.合同管理为美国水价执行提供了重要的保障 美国供水机构通常实行按合同供水，一般在工程建设前，根据供水合同并考虑发展确定供水生产规模。合同不仅规定供水数量，也规定水价标准或水价所包含的内容。美国企业非常重视合同管理，这为供水机构的供水生产及财务收入提供了有力的保障。 美国对水价的管理，一定程度上体现了国家的产业政策。但美国在不允许供水企业以盈利为目的进行供水生产的同时，要求供水企业实现自负盈亏，促使供水企业探索适合自己发展的道路，其成功的经验值得我国借鉴，美国水价制定过程中的公开性和透明性，以及在实践中建立起来的水价调整制度尤其值得我国学习和借鉴。 作者单位：河海大学水利部经济调节司 |