小型农村水利改革思路 冯广志 近年来，各地小型农村水利改革蓬勃发展，创造了许多新的经验，取得一定成效。如何推动改革深入健康开展，使农村水利建设与管理的政策逐步完善，走上正规化、法制化轨道，需要对改革思路和深层次政策问题认真研究。这里谈几点看法。 一、全面认识小型农村水利的特点与性质，找准问题的关键，是搞好改革的前提 （一）小型农村水利的特点 通常把灌溉面积667hm2、除涝面积2000hm2、渠道流量1m3/s以下的工程界定为小型农村水利工程。小型农村水利工程种类和功能很多，大体可归纳为以下几类：小水库、塘坝、水池等蓄水设施；小型拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施；渠道、管道、闸门等输水配水设施；渡槽、隧洞、倒虹吸、桥、涵等交叉建筑物；泵站、机井等提水设施；灌水沟、畦、喷灌、滴灌、闸管灌、“小白龙”等田间灌水设施；保护村镇、农田的小型圩堤、河道堤防等防洪设施；排水闸、排涝泵站、排水沟、地下暗管等排涝降渍设施；乡村自来水厂、水窖等生活供水设施。据不完全统计，全国约有2000万处小型农村水利工程，在2000万个“点”的周围，延伸出密如蛛网、长约500万km的灌排沟渠网，以及0.5亿hm2田间灌排设施组成的面。广义的农田水利基本建设，还包括田间道路、农田林网、土地平整、土壤改良、整修梯田、打坝淤地等，人们又把农田水利基本建设概括为山、水、田、林、路综合治理。农村水利的特点主要有： 1.地位作用重要，需要高度重视 我国水资源紧缺，降雨时空分布不均，地少人多，保证国家粮食安全和满足人民对多种农产品不断增加需求的基本途径，就是兴修水利，改善农业生产条件，提高单位面积产量和效益。新中国成立以来，党中央、国务院十分重视农村水利，领导亿万农民群众坚持不懈地大搞农田水利基本建设，取得了巨大成绩。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农村水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农村水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农村水利的重要地位作用，需要不断提高认识，加强领导。 2.群众性强，需要广大农民参与 农村水利遍及全国各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近亿劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农村水利的重要特点之一。除农户自用工程外，农村水利公共工程一家一户办不了，靠分散农民自发的力量组织不起来，需要政府尽到引导、扶持、服务的职责，尊重农民意愿，组织广大群众合理分担投工，积极参与。就单个农村水利工程看，技术比较简单，但从流域、区域水土资源综合开发利用以及它涉及水利、农业、政策、经济、管理等众多领域看，农村水利又是一项十分复杂的工作。必须尊重自然规律和经济规律，搞好统一规划，加强指导。 3.公益性较强，需要政府扶持 农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。以兴利为主的工程兼有经营性和公益性，防洪除涝等工程完全是公益性，不具备经营条件。从总体上看，农村水利的服务对象是弱质产业，投资回报率较低。每年冬春农田水利建设，投入资金三四百亿元，完成土石方上百亿立方米，很难用几个简单的经济指标说清楚投入产出关系和直接经济效益。但这一工作非搞不可，否则下一年农业生产就无法顺利进行。基于农村水利公益性强的特点，从中央到地方各级财政每年都安排一定补助经费给予扶持。粗略估算，几十年来政府补助约占农村水利总投入的1/3。 4.具有垄断性，需要政府加强宏观管理 按受益农户多少区分，小型农村水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡村企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。农村水利设施多地处农田荒野，无人值守；风吹日晒雨淋，易老化损坏；土方工程多，维护工作量大。除生活供水工程外，多数工程季节性使用，灌溉设施半年用、半年闲，防洪除涝设施一年只用几天，有的几年才用一次。风调雨顺时，作物不需要灌溉，旱的时候，农民有等天下雨的心理。农村水利工程的管理比工商企业难得多。农村水利的建设与管理需要在政府的规划与计划指导下有序进行。 （二）农村水利的性质 农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外，农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化服务体系的组成部分。农村水利具有较强的基础性、公益性。 农民是农村水利事业的主体。尊重农民意愿，依靠农民的力量，合作办水利，是发展农村水利事业的基本原则。农村水利的宗旨是服务。以兴利为主的工程，既要适应市场经济要求，有偿服务，核算成本，降低费用，促使工程良性运行，又要坚持不以营利为目的的宗旨。有关法律和政策对此有明确规定。如农业供水水费属生产经营性收费、按成本计收（排水水费成本中不含折旧），灌溉排水生产经营活动免征营业税等。 （三）找准问题的关键 50年代到70年代，我国农村实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制。按照“民办公助”原则，国家对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助。建成的设施归公社或生产以集体所有，实行集体管理。那时，所有权是清晰的，所有权与经营管理权一致，工程维护管理较好。 农村实行家庭联产承包责任制以后，土地包到了农户，牛、马、犁、锄头等生产工具分到了户。水库、机井、渠道、桥闸涵等不能分，仍实行集体所有、集体管理。新形势下产生的问题是：没有集体经济组织依托的“集体”到底是谁？集体所有制以什么形式来实现？不明确。“集体”虚设，水利工程所有者主体自然就“缺位”。跟着带来的问题是基层政府代替“集体”承办本该由“集体”办的事，造成政府“越位”，政府与农民在农村水利中的角色“错位”。农民兴修农田水利，改变生产和生活条件，是自己要干的事情，结果变成政府要农民干，甚至被人理解为政府加重农民负担。由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，维护管理责任自然就很难落到实处，造成“集体”所有的工程，有人使用，没人管理，老化、损坏、丢失严重。因此，小型农村水利改革要解决的关键问题：一是要解决集体所有的实现形式，即有一种组织扮演“集体”角色，负起工程“业主”责任，明晰所有权；二是解决已建成工程经营管理活力的问题，促使工程良性运行。 能否把农村水利公共工程交给个人办？不行，理由前面已有阐述。继续沿用目前这种由乡或村代行“集体”职责行不行？也不行。首先，乡政府不行，因为它是政权组织。政府直接包办农村水利，容易使农民或者产生依赖心理，或者产生对立情绪。其次，作为村民自治组织的村民小组或村委会，虽然在一定条件下，可以代行“集体”职责，村内工程按“一事一议”原则协商办理，但它毕竟不是管水组织，而农村水利公共工程往往是跨村、跨乡按流域、渠系建设和管理的，必须要有新的管理组织解决原有体制不顺的问题。 （四）明确改革目标和原则 改革的目标是逐步建立适应社会主义市场经济规律一般要求，并符合农村水利发展规律特殊要求，政府宏观调控、引导扶持，受益者以主人身份自主决策、积极参与，按“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”原则组建用水合作组织，使工程所有权明晰，所有者主体到位的管理体制，以及借用市场机制中灵活多样的经营管理方式，加强经营管理，为受益农户提供良好服务，使工程良性运行的机制。 改革要以组建用水合作组织，明晰工程所有权为核心，以增强经营管理活力为重点，以提供良好服务，实现良性运行、充分发挥效益为目标。改革要有利于调动广大农民参与工程建设和管理的积极性，有利于已建成设施的巩固和效益发挥，有利于水资源的合理高效利用，有利于加快农村水利事业发展。 在小型农村水利改革中，要认真学习、全面领会党中央、国务院有关农村工作的各项方针政策，按照农村水利的特点和规律正确把握改革方向；要正确处理好政府引导扶持与农民自主兴办的关系；调动广大群众参与积极性与调动“大户”、“能人”等个人积极性的关系；兴利供水与除害减灾的关系；近期利益与长远利益的关系；经济效益与社会效益、生态环境效益的关系；骨干工程与田间工程的关系；学习借鉴国外经验与充分考虑中国国情的关系等等。在指导思想和政策导向上要防止片面性、简单化、“一刀切”。 二、按照“谁受益，谁负担，谁投资，谁所有”原则，组建用水合作组织，明晰所有权，是小型农村水利体制改革的核心 国家对农村水利一直采取“民办公助”政策。从宏观上看，这个“民”是集体的“民”。从每一个具体工程微观层面看，这个“民”是“受益者”。“谁受益，谁负担，谁投资，谁所有”是农村水利体制改革要遵守的重要原则之一。具体来说，不同类型工程，应实行不同管理体制。 （一）农户自用的微型工程，实行“自建、自有、自管、自用”体制 农户自用为主的微型蓄引提工程，实行“自建、自有、自管、自用”体制。政府可酌情在经费上给予补助。这类工程作为农民的家庭私有财产，发给产权证，受法律保护。 农户自有工程自己用不完的水，允许在农户之间，按平等协商、互利互惠，有偿服务原则，调剂余缺，充分发挥工程和水资源最佳效益。 （二）较多农户受益的小型公共水利工程，推行多种形式的农民用水合作组织管理体制 受益农户较多，特别是跨村或跨乡的小型公共工程，应当按水系、渠系范围，组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织，以它作为工程的“业主”、设施资产的所有者，取代长期以来含糊不清的“集体建设、集体所有、集体管理”的提法。这种体制有以下特点：首先，它不按乡、村行政区划组建，更符合水利建设和管理的特殊要求，可以避开乡、村借水费名义搭车收费或截留挪用等问题；第二，明确用水户是建设主体、投入主体、所有者主体、受益主体，形成了以用水合作组织为联系纽带的利益共同体。它可以较好地解决市场经济条件下政府直接要求农民出工、集资越来越难，特别是农村税费改革、取消统一规定的“两工”后，新形势下农村水利基本建设谁来组织的问题；第三，机制灵活。合作办水利，就是要有钱的出钱，有力的出力，有设备的出设备，可以以物换工，以资换工，以工换工，以工换水，每个成员的权利、责任和应尽义务都严格按章程办事。为使合作组织成员负担公平合理，可以把农民投入以“股”的形式量化记账，这种“入股”仍是合作办水利的方式，不宜叫“股份制井”、“股份合作制水库”，因为它的性质不是企业；第四，合作组织要按法律规定注册登记，成为有法人地位的服务实体，受法律保护，能独立承担民事责任；第五，合作组织有章程，民主选举负责人，在内部采用民主协商方法决定成员出工、出资分摊以及水费计收等大事。 农民用水合作组织不是过去合作社、人民公社组织的简单重复，它是新形势下农村水利管理体制在更高层次上的发展，是体制上的创新。在指导思想、运作机制等许多方面与过去集体经济组织有质的区别。目前各地改革中采用所谓“股份合作”管理体制的工程约有60多万处。由于它们中的绝大多数不是企业，而是农民互助服务组织，应当在实践中逐步规范成正规的用水合作组织。 政府补助农村水利建设的资金所形成的资产，应明确归农民用水合作组织集体所有。有人提出政府要对这部分资产持“股”，让基层水利部门代表政府持股分红，这样做与政府公共财政政策初衷相违背，实践上也不可行。从总体上看，小型农村水利资产都属集体所有性质，不存在国家所有的问题。 这里还要强调，在农村水利体制改革中，对拍卖集体所有的水利设施所有权要持慎重态度。小型水利公共设施固定资产，一般不下几万、几十万元，许多是“大跃进”、“农业学大寨”期间由众多农户投劳集资，政府补助建成的，真要按其价值卖，一般农户买不起。如果低价卖，必然造成集体资产流失。更大的问题是卖给个人的工程损坏后，由谁负责更新改造。从总体和长远看，今后农村水利能否靠个人兴办？农民群众投劳集资建成工程后，卖给个人去经营，群众还有没有兴办农村水利的积极性？长期以来，集体所有的公共工程，管不好、没人管、效益不佳，原因是复杂的，应当从体制方面查找深层次的原因，“对症下药”。简单的提倡“卖”，不一定是最好的办法。一般来说，拍卖所有权只适用那些长期无人管，不能发挥应有效益的工程设施。“拍卖”的前提是所有权要清晰。只有设施所有者才有权利卖自己的财产。如果政府替农民“拍卖”集体资产，会埋下产权纠纷隐患。 （三）经营性的小型农村供水工程按“股份合作制”企业体制运作 以向乡村企业、果园、种植场、养殖场供水为主，兼有村民生活供水任务的农村供水工程，应参照“股份合作制”企业办法组建企业法人实体，实行企业内劳动者平等持股、合作经营，劳动者与所有者相结合，股本和劳动共同分红的办法。在这种管理体制下，产权清晰，所有者的权、责、利十分明确，有较强的内在经营活力。为了解决建设资金不足的问题，可以吸收有钱的“大户”投资入股，并给予合理投资回报。但要防止出现“水霸”垄断乡、村公共供水设施或利用公共水资源谋取暴利的情况。从扶持农村供水基础设施建设出发，地方政府也可酌情对工程建设给予补助，这部分资金形成的股权应为政府所有，政府通过持股参与和监督企业经营管理。 三、采用灵活多样形式，加强经营管理，是小型农村水利机制改革的主要内容 明确了农村水利公共设施归用水户集体所有，作为“业主”的用水合作组织还必须采用灵活多样的形式，加强经营管理，落实工程维护管理和服务责任，千方百计发挥工程效益。 公共设施的经营管理，可以由用水合作组织自己直接负责，也可以承包或租赁给“能人”经营管理，究竟采用哪种形式，要根据工程类型、特点和当地经济、社会环境条件确定。 （一）用水合作组织自己直接经营管理 这种管理方式，用水者既是主人，又是经营者，还是劳动者，工程的维护和服务工作大部分都由合作组织成员“义务劳动”，管理层次少，中间环节少，管理成本比较低。大家选出的负责人在群众中有较高威信，有办事公道、热心为大家服务的精神，有一定组织协调能力，可以靠合作组织自己的力量处理工程建设与管理的日常事务。这种方式适用各类农村水利工程。应当成为当前和今后农村水利管理机制改革的主要方式加以提倡。目前全国近80%的工程仍实行所谓的乡村“集体”管理，应当逐步规范为用水合作组织自主经营管理。 （二）用水合作组织聘用“能人”经营管理 用水合作组织内部找不到合适人选时，可以聘用外部的“能人”具体负责经营管理。被聘者为用水合作组织“打工”，领取报酬。用水合作组织对受聘者监督，促使其真正对工程的日常经营管理负起责任，搞好服务。目前各地改革中，多把这种形式归到“承包”经营类，严格地说，两者是有区别的。 （三）承包 承包不改变工程所有权属。它通过合同契约，由工程的所有者把管理权委托给承包者，同时对双方权利、责任、义务给予明确，承包者比合作组织聘用的管理负责人有更大的自主权。水利工程的承包多偏重于设施管护和服务，经营的色彩淡一些。承包者的报酬来自合作组织的水费收入或直接向服务对象收取服务费。也可以通过间接方式，如承包渠道，在渠道两侧种树，获取合理报酬。承包者可以是合作组织内部成员，也可以是社会上的人，可以一个人，也可以是几个人组成的小组。 承包方法简便易行，较好地解决了工程维护管理差，管理责任不落实的问题，易被农民接受，已有多年实践经验，适用于各种类型的农村水利公共设施。目前全国约有1/10的工程采用这种形式，应当作为农村水利经营管理机制改革的主要方式之一加以提倡。 （四）租赁 在各地改革中，还有“租赁”方式。严格地说，它与承包经营管理属于同一类型，因为工程所有权没有改变，只是所有权与经营管理权分离得更进一步，租赁者在经营管理上有更多的自主权。租赁者可以从直接或间接的经营利润中获取报酬，同时也承担更多的经济责任和风险。因此“租赁”主要适用于经营性较强，可以自主经营，自负盈亏的农村水利工程。如租赁小水库、塘坝，在提供灌溉服务收取有限的水费的同时，通过养鱼获利。目前全国2000万处小农水工程中约有1%采用“租赁”方式的改革。 （五）“拍卖”经营管理权 严格地讲，这不是“卖”，而属于一种公开竞标的承包方式，有利于做到公开、公平、公正确定承包者。“拍卖”经营管理权，在所有权与经营权的分离上比租赁更彻底。为了避开国有资产或集体资产流失之嫌疑，一些地方强调“卖”的是经营管理权。实际上，农民很实在，他不管你“卖”的是什么“权”，买来的东西就归我所有。之所以愿意花较多钱“购买”水利设施，目的是要赢利，取得比其他投资更高的回报。而事实上，多数小型水利公共设施很难做到自主经营，真正赢利。“拍卖”方往往要在水价、承担防汛抗旱公益性任务等方面作严格限制。“拍卖”农村水利设施经营管理权存在三种风险，一是购买者不能取得预想利润，甚至背上沉重的债务负担；二是购买者掠夺式地开发水资源（机井）或工程设施，工程损坏报废后，还得让广大群众收拾“烂摊子”，重新出资投劳；三是购买者改变工程用途，让防洪抗旱服从个人养殖，受害的也是广大用水户。有人说，出现这种情况可以收回经营管理权。但是“卖”出去的东西，不是随随便便可以收回的。如何兼顾好买方和广大用水户两方面利益，使工程永续利用，发挥最佳效益，是搞好“拍卖”经营管理权的关键。这种方法主要适用于经营性较强的工程设施。在全国2000万处工程中约有近3%采用“拍卖”方式。 “租赁”“拍卖”“股份合作”等各种改革方式都偏重于利用工程的经营性，借用市场机制的办法增强经营管理活力。而对不具备经营条件的公益性设施（如渠道、圩堤、桥闸涵、隧洞、渠系建筑物等），如何深化改革，调动农民建设和管理积极性、使工程更好地发挥效益，尚缺乏成熟经验，也没有引起人们足够的重视，这是下一步改革要着重研究解决的问题。 农村水利工程经营管理机制改革，包括的内容很多，如在较大工程建设上，如何集中投劳，“推磨转圈”、轮流受益，在水费收取上如何降低成本、公平计收、合理使用、有效监督等等。不能只停留在经营管理权转移上。更不能采取“一包就灵”“一卖了之”的态度。 四、履行政府职责，加强政府引导、扶持、服务、监督 推动农村水利事业健康、蓬勃发展，要抓好三个关键：一是发挥农民群众主体作用，解决体制不顺的问题；二是灵活运用市场机制，加强经营管理，解决运行机制不活的问题；三是加强政府引导扶持，做好服务监督，提供必要的公共服务和公共产品，为体制与机制改革创造有利的环境条件，三者缺一不可。在一定意义上可以说，搞好农村水利建设与管理，既是农民自己的责任，也是政府应当履行的职责。在建立社会主义市场经济体制过程中，政府不能把农村水利当作“包袱”甩掉，完全靠社会力量或市场机制兴办，也不能继续沿用计划经济体制下政府包揽过多等不恰当的做法。过去几十年，我国农村水利事业取得的巨大成就，在很大程度上得益于从中央到地方各级党委、政府的重视、扶持，强有力的政府行为把农民组织起来，显示了依靠共产党领导、社会主义制度和群众集体力量能办大事的优越性。对过去的做法，不能一概否定。应当认真总结成功的经验，发扬好的传统，找出体制与机制上存在的深层次问题，改革一切不适应市场经济体制新形势要求的做法。总的来说，在建立社会主义市场经济体制、深化农村水利改革中，政府对农村水利的扶持引导不应当削弱，而要加强。该政府管、政府办的，政府要切实负起责任，履行职责。该让群众办的，一定要让群众自己办。能用市场机制解决的问题，政府应当放手，充分发挥市场机制作用。加入WTO以后，为了增强我国农产品在国际市场的竞争力，减轻农民负担，降低农业生产成本，需要很好地利用“绿箱政策”，加强各级政府对农村水利基础设施建设的扶持力度，增加补助经费。依靠农民用水合作组织兴办农村水利，政府的责任不是轻了，而是更重了，应抓的工作主要有：第一，研究制定有利于推动农村水利事业发展的政策和法规；第二，制定农村水利发展规划和指导性计划，做好工程建设前期服务工作，包括组织力量对水资源利用、工程布局、项目设计等合理性的审查等；第三，做好农民群众的宣传、组织、引导工作，帮助农民自己组织起来，兴办自己的事业；第四，提供资金、材料设备等扶持，包括正常情况下的资金补助和发生特大自然灾害时的补助；第五，通过建立和完善基层技术推广服务体系，提供工程建设与管理中的技术指导、信息、培训，科普宣传等服务；第六，监督，对农村水资源开发利用，农村水利经营管理等进行监督，防止政府补助经费、农民集资和收取的水费被截留挪用，防止无偿平调农民投工，防止垄断公共资源，侵害农民利益等违法情况发生。 最后，谈一下关于小型农村水利改革的名称问题。 许多文章把小型农村水利改革归结为“产权制度改革”，这是不准确的。它没有全面、准确地表达出农村水利改革丰富的内涵和关键所在，容易使人误解，似乎只要解决了产权问题，一切问题都迎刃而解，甚至“一卖了之”。产权制度改革是农村水利改革内容的一部分，但不是全部。在以服务为宗旨，非营利性质的前提下，过分强调“产权”，没有太多实质意义。所有权一定要明晰，所有者主体一定要到位，这是改革的切入点。承包、租赁、拍卖等都在这一基础上进行。从目前各地多种改革形式的统计数字也可以看出，承包方式最多，“租赁”和“拍卖”只占很小比例，除了“股份合作制”和拍卖所有权，它们都不涉及所有权变更。因此，小型农村水利改革应当概括为建设与管理制度改革，也可以简称“管理制度改革”。 作者为水利部农村水利司司长 |