不懈探索治水新思路 郭裕怀 一 一个时期以来，关于水的话题不断被人们提起，水资源，水环境，水污染，水权，水权交易与合作，水法，丰枯水价，节水型社会，等等，这些过去并不为人熟知的词语频频见诸报端，围绕着合理保护、开发、配置、利用水资源的思想开始形成一个系统，并有望在不久的将来为全社会所接受。这是一件具有深远意义的大事。这样的大事自然不可能一蹴而就。读一读《钱正英水利文选》，我们可以看到它在新中国50余年水利建设中逐渐酝酿、形成、发展、深化的过程。作为一位毕生与水打交道的领导人和学者，钱正英“思于斯，事于斯，乐于斯”，对此作出了自己特殊的贡献。 二 我国纷繁复杂的水问题，被钱正英高度概括为七个字：水多，水少，水污染。 新中国成立之初，“水多”亦即防洪抗灾的问题最紧迫。国家下大力气开展治理江河的工作。数十年来，兴建了一系列包括葛洲坝、小浪底在内的大型、特大型水利设施，在长江、黄河、淮河等大江大河的防洪抗灾中发挥了巨大的作用。 当然，走过的路并不平坦，进展是伴随着思想障碍的突破和观念的不断更新而取得的。例如，有一个时期认为坚持群众路线就是搞群众运动，搞所谓“葡萄串”“满天星”，于是就有了“蓄、小、群”（蓄水为主、小型为主、群众自办为主）的治水方针。钱正英说：“水利工作要依靠群众，但不宜搞群众运动。”（《钱正英水利文选》第57页。下面的引文仅注页码）她坚持认为，防洪体系建设必须有大型骨干工程，必须有多学科的科研成果支持，解决多门类的高难专业技术问题，这些都不是遍地开花、敢想敢干、土法上马所能解决的。 随着水利事业的进展，钱正英总是敏锐地将目光投向不断出现的新情况、新问题，深入思索，提出解决的办法。 当人们关注新项目、关注主体工程时，她的目光已经转向配套工程中“低标准、半拉子、瓜菜代”的现状，转向水利设施运行中普遍存在的管理不善的状况。在1980年召开的淮河规划会议上，她明确提出，一定要把工作重点转移到管理和基础等工作上来。在后来的一系列讲话中，她又一再强调要加强管理，完善配套，指出“不少水利工程半半拉拉，长期没有建成配套，不能形成生产能力”（197页），“必须高度重视工程的防洪和输水的安全及相应的配套措施，使已建工程发挥应有的效益（306页）。”应该说，这是水利建设指导思想的一个重大转变，即由追求规模转向追求效益，其影响是十分深远的。 当各方面的管理工作开始得到改善时，钱正英又进一步考虑改革建管体制和运行机制的问题。1996年9月，她在考察山西万家寨引黄工程期间，发表了《搞好引黄工程，再创三晋辉煌》的讲话，在充分肯定工程在五个方面所取得的进展后，进而论述了一系列有关大型水利设施建设中的重大问题，包括体制改革问题。她说：“这个工程是一个复杂的大型引水工程，在国内堪称第一，在国际上也是没有先例的。”因此，“各级领导干部和工程技术人员一定要有高度的责任感和强烈的忧患意识”。她指出，质量是引水工程的生命。“大家知道，水是无孔不入的，是一点不留情面的”。“千万不要等到工程完工后才挑毛病，特别是不要等到工程完工后让水来挑毛病”。（311、312页）她要求，一定要保证做到“一次通水成功，长期稳定运行”；防止搞什么“献礼工程”、“展品工程”，图虚名而招实祸。在与国外承包商打交道的过程中，要“高效率对高效率，严格性对严格性”，要“用小钱，办大事”，但该花的钱一定要花，“对保证工程质量所必花的钱一定要花”。她强调指出，要完成这样一项巨大而复杂的工程，必须不断探索，不断改革，逐步建立起适应市场经济环境的、与国际惯例接轨的管理体制和运行机制。 钱正英重视工程设施在防洪抗灾中的作用，但她认为，非工程措施同样是重要的，有时甚至是更重要的。她指出，在许多地方，“违背自然规律和经济规律，干了不少蠢事”，如乱垦滥伐，破坏森林植被；超量放牧，造成草原沙化；围垦湖泊，与河争地，降低蓄洪和过洪能力；等等。这些是造成水土大量流失和洪水更为猖獗的重要原因。她指出，“水利建设中最根本的历史经验是，要把水利建设纳入国土保护和整治全局”（196页）；“必须另辟思路，以工程措施与非工程措施相结合”（147页）；人们的认识要从“征服洪水、人定胜天，向与洪水共处转变”（166页）。她还进一步从理论高度概括道：“对自然环境的总体认识和对策，是制约水利的更高层次的决策。”（52页） 钱正英尤其重视黄土高原的水土流失问题。她说：“黄土高原地区不但是中华民族的摇篮，革命的老根据地，也是我国承东启西，从华北向大西北过渡的具有重要战略地位的地区。这个地区虽有丰富的土地资源、光热资源、煤炭资源和水力资源，但是由于存在着世界上最严重的水土流失问题，生态和经济系统严重失调，不但生产落后，人民生活贫困，而且泥沙大量下泄，也成为黄河下游灾害的根源。如何解决这个地区的水土流失问题是我国人民长期探索的大难题，也是世界上著名的大难题。”（340页）1985年，她在山西考察工作期间，看到忻州、河曲等地农民创造了小流域治理的经验，感到十分高兴。在黄河中上游地区水土保持工作座谈会上，她对此作了充分肯定。 1988年，山西省政府召开小流域治理的工作会议，钱正英专程到会，作了题为《户包小流域大有可为，户包小流域贵在坚持》的报告。她说：“户包治理小流域是符合广大群众当前和长远利益的，是广大群众所能够接受和热烈拥护的。因此在各个地方能不能坚持的关键还是在领导，根本的问题是领导能不能坚持下去。”（376页）她指出，加强领导，“是不是围绕经济效益这个核心”，“是户包小流域能否坚持下去的关键”。“过去我们搞水土保持，搞了30多年，我认为就没有能够很好地解决这个问题”，“没有能够把生态效益、社会效益跟经济效益结合起来，而且明确以经济效益为核心”。（377页）她号召，一届一届的领导，一代一代的领导，都应该坚持不懈地抓下去，抓出一方水碧山青和脱贫致富的效果来。 在治理小流域的过程中，山西雁北高原和吕梁、太行山区开始开发沙棘资源。钱正英对此十分重视，认为沙棘种植可以成为黄土高原水土保持的一个突破口。这不仅因为沙棘生命力强，耐干旱瘠薄，侧根发育，分蘖蔓延迅速，有很强的保水固土作用，还因为沙棘果实有很高的药用保健价值，经加工制成饮料、药品后，市场前景广阔，可以立竿见影地给种植者带来收益。迟迟不见收益的治理，是很难持久的。这正是多年来水土保持工作进展缓慢的症结所在。鉴于沙棘的以上特性，钱正英开始热情地宣传、推广并组织实施沙棘种植，多次发表讲话，直至1999年1月，还撰写了《积极运用沙棘的成功经验，加快黄土高原植被建设》（401页）一文。从钱正英对沙棘种植的热情中，不难看出水土保持等非工程措施在她治水战略中所占的重要地位。保护生态，改善环境，与自然和谐相处，谋求长期的可持续发展，已成为她治水思想的出发点。 三 在我国，在“水多”的同时，还有“水少”的问题。与此同时，我国工农业生产和城市居民用水却浪费严重：用水大户农业灌溉用水约有70%以上被白白浪费；工业用水中水的重复利用率不及发达国家的一半；全国自来水管网仅跑、冒、滴、漏损失率即达20%以上。更为严重的是水污染：90%的城市河流已经受到不同程度的污染，相当多的河段生物已经绝迹，有些更是恶臭熏天；受到重金属和有机物严重污染的耕地也已经达到9万多hm2以上。令人担心的是，这种严重威胁人们健康的状况，还有继续恶化的趋势。 面对如此严重的水危机，钱正英提出了新的思路：目标是建立节水防污型社会，核心是大力提高用水效率，前提是提高全社会对合理开发、利用、保护、配置水资源的认识。她一再呼吁，一定要认识水是一种紧缺资源，一种珍贵资源。她说：“可以毫不夸张地说，水利不但是农业的命脉，国民经济的命脉，而且将是中华民族生存和发展的命脉。”（74页）她指出，只有实现水资源的可持续利用，才能支持我国社会经济的可持续发展。为此，她认为，必须在以下方面实行重大的战略转变： 在防洪抗灾方面，要从无序、无节制地与洪水争地，转变为有序、可持续地与洪水协调共处； 在农业用水方面，要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业，转变为高效节水的现代灌溉农业和现代旱地农业； 在城市和工业用水方面，要从不重视节水、治污和不注意开发非传统水资源，转变为节流优先、治污为本、多渠道开源； 在防污减灾方面，要从末端治理为主，转变为源头控制为主； 在生态系统方面，要从不重视生态系统用水，转变为支持生态系统用水； 在水资源的供需矛盾方面，要从单纯地以需定供，转变为在加强需水管理基础上的水资源供需平衡。 我国北方广大地区和西部新疆等地缺水尤为严重，更要根据不同情况采取不同措施。北方要从超采地下水和利用未经处理的污水维持经济增长，转变为大力节水治污，在合理利用当地水资源的基础上，采取南水北调的战略措施。西部地区要从缺乏生态环境意识的低水平开发，转变为与生态系统建设相协调的水资源开发。 后来，钱正英在由她主持的《中国可持续发展水资源战略研究报告》中，将以上内容概括为八个方面的重大战略转变。 实现以上战略转变，并不单纯是一个认识问题，还必须有制度上的保证。钱正英认为，当前必须进行三项改革： 一是改革水资源的管理体制。多年来实行的部门分割、地区分割的管理体制，造成了工作中的许多矛盾和浪费。应该改“多龙管水”为“一龙管水”。建议成立国家水资源管理委员会，下面可以考虑按流域和区域成立水资源管理委员会。当前可以先将京、津、沪的水利部门改建为水资源管理委员会。按照这样的设想，流域水资源委员会可以解决上游、中游、下游的分水问题，地域水资源委员会则可以统一管理一个省或一个地区之内的各种水资源，包括地表水、地下水和经过处理的污水，包括主水、客水和过境水，同时在工业用水、农业用水、生活用水、生态用水之间作合理的配置，并妥善处置供水与需水、短缺与浪费、开源与节流、用水与防污之间的辩证关系。 二是改革水资源的投资体制。过去投资靠国家，资金缺口很大，而且只有投入，没有收益或收益甚少，满足正常运营都有困难，更无从依靠这点收益去谋求发展。因此，应“建立长期稳定、有正确导向、全面系统的水资源综合治理投入机制”。按照这样的要求，就必须拓宽投资渠道。有些项目例如跨流域调水项目，应该是谁用水，谁投资，谁用的水多，谁的投资也多。这样一来，当然也就有了一个权益的问题。投了资，就有权参与经营，有权得到收益。因此，投资体制的改革，正是适应市场经济需要的改革。 三是改革水价的政策。早在1980年，钱正英就强调，“要用经济杠杆，加强对水资源的管理，解决喝‘大锅水’的问题”。“喝‘大锅水’的主要表现是：水表太少，水价太低”。（18页）“水价是水资源管理中主要的经济杠杆，对水资源的配置和管理起重要的导向作用”，因此必须制定出与我国现阶段国情相适应的水价政策和水价系统。按照这样的设想，在市场经济的条件下，就应该灵活运用商品水价的涨落、调整，实现水资源的优化配置。商品水价的构成应该包括三个部分：一是水资源费或叫水的使用权费；二是生产成本和产权收益，也就是工程水价；三是污水处理费，或叫环境水价。调整水价是一个敏感而复杂的问题，既要考虑用户的承受能力，还要考虑各种复杂的因素。以水权的定价为例，就需要区分各种不同的情况。比如说从需水的角度来讲，就要考虑生活用水、农业用水、工业用水、生态用水怎么定价；生活用水中居民、宾馆、洗车业、洗浴业的用水怎么定价；农业用水中大田作物、蔬菜、经济作物怎么定价；工业用水中重工业、轻工业和其他工业之间怎么定价。从供水水源的角度来讲，地表水、地下水、主水、客水，也要确定不同的水价。此外，还要考虑到水资源总量的增减，当地的降雨、流域的降雨、水库的存水、地下水的水位等等因素都应当顾及。水价的改革有其复杂性和敏感性，但可以从增加水价的弹性着手，去积极推动这一进程。 四 读《钱正英水利文选》，我们在为作者的见解所吸引的同时，也不断为她的敬业精神所打动。 这种敬业精神，使她数十年如一日，不知疲倦地、忘我地深入水利建设第一线。大江大河，崇山峻岭，草原荒漠，处处留下了她的足迹。一项项水利规划的提出和实施，一座座大型水利设施的兴建和落成，无不包含着她的心血。这种敬业精神，使她始终抱有一种危机意识，在工作中“如临深渊，如履薄冰”，兢兢业业，慎之又慎。她多次告诫那些一提起成绩便夸夸其谈的人：“自我感觉良好是最要不得的。”她要求把目光聚焦于发现问题，研究问题，解决问题，把困难想得多些、再多些，把问题想得细些、更细些。这种敬业精神，使她十分重视总结广大水利工作者和群众的实践经验，尤其重视总结工作中失败的教训。她说：“我的一些知识是以群众的血泪代价换来的。”（164页）因此她特别珍惜这样积累起来的知识。这种敬业精神，使她在工作过程中始终坚持科学态度和民主作风。她十分重视少数人的不同意见，因为真理有时恰恰掌握在少数人的手里。民主决策、科学决策并不是简单的少数服从多数，而是广泛听取意见，让人讲话，择善而从。一切从实际出发，实事求是，在决策过程中寻求“最优解”，尽可能避免“劣解”。这种敬业精神的内核，是对国家、对人民的强烈的责任感。她说：“水利工程涉及天、地、人的巨系统，情况十分复杂，关系十分重大，我们必须以对人民，对历史高度负责的精神，兢兢业业，在今后的实践中随时检验论证中的各项认识，并准备随时修正过去认识中的错误”。（291页）也正是这种强烈的责任感，使她在工作中不断开拓进取，她对复杂的水资源问题的认识，也因此而不断地得到了深化。 令人欣慰的是，她提出的一些对策和建议，正在逐渐为社会所接受，有些已经付诸实施。例如：上海等城市已经建立了水资源管理委员会，北京等城市已经迈出了调整水价的第一步，喷灌、滴灌等节水灌溉技术已经在华北和西北一些地区得到推广，一批污染严重的小炼焦、小炼钢、小造纸、小化肥正逐步被关闭，退耕还林等生态保护工作已经得到广泛重视，等等。最近，浙江义乌和东阳达成了水权转让协议，尽管还有一些问题和争议，但此事足以证明，水市场的开启不过是时间迟早的问题了。可以期望，钱正英关于水资源的思想，将会在社会生活中发挥越来越大的作用。 |