浅谈二十一世纪中国抗旱减灾思路

赵广发 成福云

　　在联合国召开的关于21世纪用水管理的国际研讨会上，来自世界各国的水专家们警告，目前全球缺水人口已达5．5亿，在未来的25年中，全球将有30亿人面临严重干早缺水问题，全球范围内的供水危机可能导致地区性的灾难和对抗。中国是一个水资源相对贫乏的国家，加上降水时空分布不均，旱灾频繁发生。随着社会的发展和人民生活水平的提高，水资源供需矛盾正日趋尖锐。从当前和21世纪的发展来看，洪涝灾害、干旱缺水、水生态环境恶化三大问题，特别是干旱缺水问题，正在成为我国社会经济可持续发展的重要制约因素。

　　一、中国的干早灾害

　　自古以来旱灾就是我国的主要自然灾害之一。与其他自然灾害相比，旱灾发生范围广、历时长，对农业生产影响最大。历史上发生的每一次大早都给中华民族带来深重的灾难。

　　我国最早的早灾记载始于公元前206年。从那时起至1949年的2155年中，发生过较大的早灾1056次，平均两年一次。自16世纪至19世纪的400年间，全国出现受旱范围在200个县以上的特大旱灾有8年，即1640、1671、1679、1721、1785、1835、1856及1877年。明崇祯十三年(公元1640年)的大早始于1638年，“京师、河北、河南、山东、山西、陕西皆大早，树皮食尽，人相食”。清乾隆五十年(公元1785年)大早，“草根树皮，搜食殆尽，流民载道，饿殍盈野，死者枕藉”。清道光十五年(公元1835年)大早，“啮草啖土，饿殍载道，民食观音粉，死徒甚众”。进入2D世纪，全国发生大范围严重旱灾4次，即1920、1928、1929和1942年。其中1942年的大旱波及全国，尤以黄河流域受灾最重。旱区庄稼枯死，农业无收，广大灾民以草根、树皮等充饥，仅河南一省就饿死300万人，频于死亡边缘等待救济的灾民有1500万人。

　　新中国成立后，党和政府十分重视抗旱减灾工作。50年来，国家投入巨额水利建设资金，建成各类水库8.48万座，万亩以上灌区5580处，固定机电排灌站50万处，配套机电井355万眼，形成水利固定资产近3200亿元，使我国有效灌溉面积从50年代初的2.4亿亩发展到目前的近8亿亩，大大改善了农业生产条件，提高了抗御水旱灾害的能力。但由于大部分耕地缺少水利设施，我国农业还不能完全摆脱“靠天吃饭”的局面，农业生产仍受干旱的困扰。据1949～1998年50年(缺1967、1968和1969年3年的资料)的资料统计，全国年均受早面积3.28亿亩，其中成灾面积1.33亿亩，平均每年因旱损失粮食117亿公斤。50年中有10年发生受旱面积超过4亿亩、成灾面积超过2亿亩的重早(1960、1961、1972、1978、1986、1988、1989、1992、1994、1997年)，相当于5年发生一次重旱。80年代后期，随着社会经济的发展，农业、工业和城市生活用水急剧增加，加上水环境恶化，可用水量减少，我国干旱灾害呈加重趋势。另外，重旱还造成每年上千万人出现临时性饮水困难，严重影响城乡居民的正常生活秩序。

　　二、当前抗旱减灾工作中存在的主要问题

　　我国是世界上13个贫水国之一。水资源时空分布不均、水土资源组合不平衡等自然因素造成了季节性、区域性的干旱灾害频繁，对水资源的不合理利用和污染等一些人为的因素也加重了水资源的紧缺和旱灾的危害，需要引起全社会的关注：

　　一是水环境日益恶化。我国水环境恶化的突出表现是水土流失和水污染严重。目前我国水土流失面积已达367万平方公里，占国土面积的38%，且仍以每年1万平方公里的速度扩展。同时，全国每年排放工业和城市污水580多亿吨，其中经过集中处理达标排放的只占23%，大量未经处理的工业和城市污水随意排放，既浪费了宝贵的水资源，也加剧了水体的污染。目前，在全国七大流域中，有近50%的河段受到不同程度的污染，其中10%的河段污染极为严重，已丧失了水体应有的功能。75%的城市河段已不适宜作为饮用水源。另外，由于用水量增加，导致一些江河流量减少甚至断流，降低了对污水的稀释能力，从而使水环境污染更为突出。

　　二是水资源浪费严重。目前我国农业灌溉年用水量400多亿立方米，占总用水量的70%以上。由于用水管理粗放，水的有效利用率仅为0．3～0.4，而很多国家已经达到O．7～0．8。我国单方水的生产能力只有O．85公斤左右，远低于2公斤以上的世界发达国家的水平，每年农业灌溉浪费的水量相当于3～4条黄河的天然年径流总量。我国工业万元产值用水量100多立方米，是发达国家的10～20倍，水的重复利用率为40%左右，而发达国家重复利用率在75%～85%。可见工业用水的浪费也是非常严重的。

　　三是水利灌溉设施不足。适时灌溉是抗旱最有效的措施，但全国有效灌溉面积不到总耕地面积的40%，大部分耕地还是“靠天吃饭”，丰歉受制于天，抗御自然灾害的能力十分低下。另外，现有的水利工程大部分是70年代以前修建的，已运行30～40年，目前部分工程设施老化失修严重，病险工程比重较大，抗旱效益衰减，再加上工程设施建设标准不高，配套不全，灌溉保证率低，遇有年内或年际连续干旱，现有水利设施难以发挥应有的抗旱作用。

　　四是水资源分割管理，难以更好地发挥综合效益。我国的《水法》已实施11年了，国家对水资源的统一管理格局已经初步形成，但条块分割、多头管理的局面尚未得到根本的扭转。由于地下水与地表水、流域的上下游、农村与城市、水量与水质等被人为地分割管理，在江河枯水期，上游地区大量引水，造成下游地区无水可用；一些地区和部门为各自的利益，或在缺水地区上高耗水项目，争抢水资源，或是在河道保护区内建工厂，或是随意排污、以邻为壑。水资源分割管理一方面影响了江河防洪的统一规划、统一调度和统一指挥，另一方面影响了水资源综合效益的更好发挥，不利于水环境的保护。

　　三、21世纪中国抗早减灾思路

　　从水资源短缺的基本国情出发，我国农业和社会经济的发展要从根本上摆脱干旱缺水的困扰，实现可持续发展，需要从抓好水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护六方面人手，特别是要抓好水资源的优化配置工作。

　　1．根据水资源的承载能力，确定社会经济发展的规模、速度和模式。必须把水资源与国民经济和社会发展联系起来，实施量水而行的发展战略。城市规划和重要工程决策要充分考虑水资源条件，实现水资源与国民经济的合理布局。要强化水资源的统一管理。对地下水和地表水、城市和农村水资源进行统一规划、统一调配、统一管理，真正做到兼顾各地区、各部门利益，使有限的水资源发挥最大的抗旱效益。加大水环境保护力度。严格控制污染严重工业的发展，并对现有工业企业进行整顿和改造，减少单位产值耗水量和排污量。对污染水环境、盲目开采地下水造成严重后果的行为要给予严厉处罚。要确保生态环境用水，以防止生态环境的恶化。总之，要对农业用水、工业用水、社会用水、环境用水和生态用水进行优化组合，使水资源与人口、耕地、矿藏资源开发得到最佳配置，发挥最大的效益。

　　2．把节约用水作为一项重大战略措施来抓。中国是贫水国家，全面节水是实施可持续发展战略的一个重要举措，要采用行政、经济、技术、法律手段来推动节水工作的开展。各地要研究和制定鼓励农业、工业和城市节水的各种优惠政策，尤其是对用水量最大的农业灌溉，要采取政策引导、以奖代补和贴息扶持等方式，引导农民群众投资投劳兴办节水灌溉工程。在基础设施建设中，要优先安排涉及农业、工业、城市节水的项目，对没有考虑节水措施的项目一律不予安排。抓好农业节水要从水利工程的引水、提水、输水、配水等过程入手减少损失，又要从改进灌溉制度、灌水方式和用水管理及调整种植结构等方面力争节水，还要开发利用微咸水、污废水等进行农田灌溉；要研究开发工业节水技术和推广节水型工艺，提高工业用水的重复利用率；城市生活用水要大力推广节水型生活器具和设施。

　　3．增加水利投入，加强抗旱水源工程建设。水利工程设施仍是我国基础设施建设中最薄弱的环节，国家和地方应根据经济和社会发展要求，多渠道、多层次、多元化筹资来增加水利投入，有计划地兴建一大批大中型蓄水、提水、引水和调水工程，尽可能拦蓄天然降水，科学利用地表水，合理开发地下水，从根本上解决我国水土资源组合不平衡问题。同时，因地制宜地开展小型和微型水利工程建设，象西北地区的集雨节灌、西南山区的蓄水塘坝、华北和东北平原宜井地区的井灌等小型微型水利工程，投资小，覆盖面大，易于开发，短期内即可发挥效益。

　　4．治理水土流失，改善生态环境。坚持以大流域为骨干，小流域为单元，山、水、田、林统一规划，工程措施、生物措施和耕作措施科学配置的原则，把防治水土流失纳入各区域经济发展的整体规划之中，逐步建立起具有中国特色的水土流失综合治理体系，最终达到保护、改善生态环境的目的。在黄土高原、长江上游等水土保持重点防治工程的治理区内，除了合理开发土地资源、加强水利设施建设、实施坡改梯和植树种草等防治措施外，还要对坡耕地坚持推行横坡等高耕种、水平沟耕种、沟垄种植、残茬覆盖和地膜覆盖等水土保持耕种措施，发展农林、农牧复合式水土保持生态农业，以减少水土流失。

　　5．大力推广普及早作农业技术。由于受气候、地形和水资源条件的限制，中国农业不可能全部靠灌溉来解决问题。广大农民及基层水利和农业科技人员，在总结前人经验的基础上，摸索出坐水种、深耕轮作、蓄水保墒、耙磨保墒、秸杆还田、地膜覆盖等适合干旱半干旱地区的农业耕作栽培技术，并在实践中取得了显著的抗旱增产效果。各地要制定优惠政策，把推广普及旱作农业技术作为一项重要的抗旱措施来抓。