水利工程项目法人责任制实施过程分析

鞠茂森

    一、依法建立水利工程项目法人

    水利工程项目法人的建立必须按现代企业制度模式来进行，而其基本依据就是《公司法》。根据我国的《公司法》，当投资主体准备投资兴建某一工程时，应按出资方情况的不同采取不同的方法来建立工程项目法人。

    1.国有独资工程项目法人。

    指水利部或各水利厅局等各级水行政主管部门授权的水利投资机构单独投资(包括贷款)而建立的工程。例如
我国的小浪底工程，目前主要由水利部投资兴建。根据《公司法》的规定，这类工程应首先建立国有独资的有限责任公司，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门制定或批准公司章程，决定董事会的部分职权。董事会是公司的法定代表人，决定公司的重大事项，负责工程建设、管理、经营的全面工作。董事会一般聘任总经理具体负责日常的工作。这种类型适用于水利工程中的公益性项目。

    2．合资工程项目法人

    指由多个投资方(包括国有资产投资方在内)合资兴建的工程。具体分为两类：

    (1)不向社会公开募集股东，由两个以上50个以下的出资者(可以是企业，也可以是其他投资主体)发起并认
缴股本而成立的有限责任公司。

    (2)由5个以上投资者发起，同时采用发起认缴和向社会公开发行股票两种方式募集股东的股份有限公司。

    这两类公司都必须按《公司法》的规章条件和程序筹集资本金，制定章程，建立公司组织机构，召开有关会议等等，在向国家规定的公司登记部门登记并领取营业执照之后，即算完成了公司的设立程序。这两类公司都以董事长为法定代表人，董事会是掌握公司法人财产权的领导机构，负责对公司的全面领导工作；董事会聘任的(总)经理具体管理项目的建设和项目建成投产后的经营工作。对于有个人参股的工程项目，可以采取国家控股的方式实行项目法人责任制，其优越性在于：国家股为维护公共利益提供了监督权；个人股增强了对企业提高效率的推动力。

    3．企业内部投资的工程项目法人

    指完全由一个原有企业独资(包括企业自有资金和企业借款)筹建的工程，建成后是原企业的一个分厂或分公
司，因此，要由企业自行指定具体负责建设的经理人员，他们不具备企业法人的资格。这时，原有企业法人即为新建工程的项目法人。例如某供水公司单独出资兴建另一个新的供水工程，原供水公司即为该工程的项目法人。

    4．BOT工程项目法人

    对于应用BOT方式建设的工程，其项目法人即为工程建设过程中通过招标选择的承建方，承建方可以是私人公司，也可以是合资的有限责任公司，也可以是国有独资公司。政府与承建方签订BOT项目合同后，由承建方负责项目的建设和经营，并承担风险，直至经营期满，政府只提供部分必要的保证条件。目前，对于竞争性的水利工程项目可以采取这一方式。

    二、明确水利项目法人的责任

    水利项目法人的基本特征包括：①直接或暂时拥有这个项目；②为项目实施提供条件，主要是建设资金；③负责经营、管理这个项目；④负责偿还贷款；⑤从项目经营中受益。就一项水利工程来讲，项目法人的责任主要是提出、确定项目目标并组织评估论证；为项目提供条件并组织施工；负责项目竣工验收和试运行；负责生产经营并偿还贷款。工程建设应该先有法人后有项目。项目法人在不同阶段，其责任范围也不相同。

    1.项目决策阶段

    (1)提出项目的构思及目标。
    (2)委托有资信的咨询公司进行可行性研究。
    (3)组织专家进行评估、论证。
    (4)环保方案上报政府部门批准。
    (5)根据论证结果决定项目是继续进行还是停止；如果是BOT项目，必须与政府进行谈判。
    (6)如果项目继续进行则聘任项目经理并审批项目经理班子和下一步工作计划。

    2．项目准备阶段

    (1)委托咨询部门进行初步设计、详细设计。
    (2)对设计方案审查并作出决定。
    (3)准备建设条件，主要是筹措建设资金、征地、材料设备运输。
    (4)组建项目经理的工作机构。
    (5)招标选定监理机构。
    (6)招标选择承包商并商签工程承包合同。
    (7)批准项目实施的总体计划。

    有的工程详细设计也可由承包商进行。

    3．项目施工阶段

    (1)指派代表按计划和合同检查工程进度、质量及资金支付情况。
    (2)为项目按进度提供资金。
    (3)决定施工中遇到的重大问题。
    (4)处理承包商提出的索赔。
    (5)负责生产准备工作和人员培训。

    4．项目竣工验收和运行阶段

    (1)组织验收工程项目，竣工报告要由项目经理和监理工程师会签。
    (2)审批试运行方案并组织试运行。
    (3)接受竣工文件、图纸并在竣工文件上签字。
    (4)审批工程预算并最终验算。
    (5)组建生产管理机构并招聘经营管理人员。

    5．投资回收阶段

    (1)根据设计目标和市场需要组织编制生产经营计划。
    (2)审批和决定经理提出的重大问题，包括财务收支计划、技改及设备大修计划、工资及职工福利等。
    (3)定期听取经理工作报告，一般一季度或半年或一年一次。
    (4)按合同要求偿还贷款。
    (5)利用经营收入，开发新的投资项目。
    (6)如果是BOT项目，在项目经营期满以后，负责办理向政府移交的各种手续。
    (7)如果是纯公益性项目，完全由国家投资建设与经营，则项目法人应负责落实工程年运行费用的来源。

    三、组建水利国有资产的产权运营机构

    《公司法》规定，国家授权的投资机构或国家授权的部门可成为国家投资主体。投资主体可代行企业中国有资产出资者职权，依法对企业中的国有资产实行股权管理，不行使政府的经济管理职能。

    由此可见，国有资产投资主体实质就是国有资产的产权运营机构，经营政府授权范围内的国有资产产权并具有较强的经济实力的企业法人。国家建立现代企业制度试点文件中指出，产权运营机构包括国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司和有条件的企业集团的核心企业——集团公司。根据水利行业的实际情况，为有利于政企分开，用好国家投入水利基础设施的基金，应尽快成立各级水利国有资产产权运营机构(例如国家和地方各级水利投资公司)，作为一个独立的经济实体，代表政府负责水利国有资产的保值、增值，其主要职
责是通过参股、控股与地方政府或其他企业按公司法组建项目法人，负责水利工程的筹资建设和经营。

    在水利国有资产产权运营机构对国有资产进行企业化管理的基础上，最终会实现水利国有资产运行的市场化，真正实现政府的国有资产所有者职能和社会经济管理职能分开，国有资产行政管理职能与运营职能分开，国有资产的所有权和法人财产权分开。

    四、建立和完善水利工程项目法人服务体系

    能否具备完善的水利工程项目法人服务体系是落实项目法人责任制的重要保证。这个服务体系包括政府、银
行、设计院、监理、承包商等向项目法人提供的各种服务，必须进行相应的配套改革。

    1．政府的水行政主管部门，不应直接参与水利项目的投资活动，而专门行使宏观调控职能，负责项目审批立项，在环保、移民、质量等方面进行监督和协调，政府授权的投资机构也不应以行政的办法干涉董事会的工作，而以股东的身份参与经营。

    2．实现专业银行向商业银行的过渡，建立完善的间接融资市场，工程项目建设的信贷资金来源真正与风险责任联系起来。

    3．进行设计院的“转轨建制”改革，转变过去的设计只向国家负责的观念，树立设计要向项目法人负责的新观念，设计任务的来源不再是计划分配，而是完全通过市场来调节。

    4．进一步推行工程建设监理制度，深化工程监理体制改革，成立一大批具有专业特长的工程建设监理公司，提高监理自身素质。在工程建设中，树立监理的权威，规范监理的行为，真正做到责、权、利相结合，提高工程质量和效益。

    5．进一步完善工程承包制度，为施工单位提供公平竞争的条件，同时，施工企业也要按照现代企业制度的要求进行改组，以更加有效的企业活力参与市场竞争，更好地为项目法人服务，提供合格的工程。

    6．加强审计、税务、环境等社会监督部门的建设，严格对建设项目的审计、税收、环境和其他社会监督制度，保证国家财产和生态环境不受侵害。

    7．建立各类中介服务体系，在工程项目法人与其他经济实体之间起联系纽带的作用，例如会计师事务所、企业资产与房地产评估事务所、项目咨询公司、索赔事务所等。

    8．建立新型的工程造价管理体系，让项目法人对自己的投资负责，改变过去由政府部门审批负责而实质最后无人负责的局面。

    五、建立规范的企业领导体制和行为约束机制

    权力机构、经营机构、监督机构相互分离，责权分明，各司其职，相互制衡是现代企业领导管理体制的规范模式。由股东组成的股东会是公司的最高权力机构；董事会是公司的法定代表机构和决策机构，总经理是董事会聘任的高级管理人才，在董事会授权的范围内全面负责公司的日常工作以及工程项目管理或生产经营指挥，有权列席董事会会议；监事会是公司的自我监督机构，由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，其主要职责包括：检查公司的财务、对董事会和经理们进行监督、对他们损害公司利益的行为进行纠正等。现代企业制度确定的产权制度和领导管理体制共同构成了分工明确，权、责、利相对统一的国有资产管理体制，对工程建设的各当事人的行为必将起到一定的约束作用。

    六、建立工程项目经理市场，形成企业家竞争机制

    在现代企业制度下，企业经营者权力很大，所以，无论是工程项目法人还是监理、承包商单位的项目经理在工程建设等经营中的作用十分巨大，他们的能力和是否全心全意为工程服务对工程效益的最大发挥影响很大。所以，必须通过建立完善的项目经理市场来制约他们的行为，使他们自觉地对国有资产精心爱护并尽力管理，而不会滥用他们的权力去追求不正当利益。建立工程项目经理市场的措施包括：

    1．提倡企业家精神：①激发人们的成就感与进取心，②鼓励人才竞争，③给予人们成立企业的自由。

    2．造就一大批合格的工程项目经理。在社会主义市场经济体制下，工程项目经理是一个与学历、工龄及能力相适应，在地位、权力、报酬、名誉等方面都与其他人员有着严格差异的社会阶层。要建立某种社会机构，对一切期望进入项目经理市场的人员进行严格审核，以防止经理市场与普通劳动者市场的混淆。工程项目经理的产生不能采取上级部门任命的办法，而应由经理市场激烈的竞争中产生。开展项目经理培训制度，全面提高项目经理的素质。

    3．实行工程项目经理破产制度。由于项目经理的权力很大，对工程经营的好坏有决定性作用，因此在给那些成功的项目经理们以高薪和奖励的同时，对那些失败的经理给予其报废人力资本的处罚，即将其失败记录在案，使其在经理市场找不到工作，从而不得不退出项目经理市场，转入其他劳动市场去谋生。

    七、加强工程项目管理中的立法与执法工作

    工程项目法人责任制条件下，工程项目法人与各方面的关系均为经济合同关系，这些契约均受到法律保护，违法者和违约者都要受到法律的制裁。所以，工程项目法人责任制的实行要求具备相应的法律环境，与市场主体有关的法律包括公司法、银行法、劳动法等，与市场秩序有关的法律包括反不正当竞争法、证券法、税法、国有资产监管法等。要加强工程项目管理中的立法工作，如投资法、招标投标法、建设监理法、项目经理破产法等，使工程项目管理能在良好的法制环境中进行。

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