中国亟须出台《水流域法》

王工

　　《中华人民共和国宪法》规定：水流属于国家所有。据统计，我们祖国水流集水的自然区域，即水流域在10000平方公里以上的江河有79条，1000平方公里以上的江河有1500多条。其中全国性重要流域有七个，即长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江和太湖流域，流域面积总和437万平方公里，径流量占全国57%，跨越省、自治区、直辖市29个。

　　国情和水情，决定了我国必须实行依法治水，科学治水。新中国成立以来，我国先后制定出台了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》四部关于水的大法。

　　这四部法律在实践中随着社会长足进步和经济高速发展明显呈现出局限和不足。其根本缺限，在于将宪法中国家所有、不可分割的水流，实行按行政部门和按行政区划分割管治。本文试从这四部法律反映的水质、水管、水土、防洪等方面，分析为什么亟须出台《水流域法》。

　　1．水质。我国有限水资源已被严重污染，并且治污难度很大。以淮河为例，国家限期1997年工业污染源排放达标，但至今仍未彻底实现这一目标，这说明《水污染防治法》及行政法规《淮河流域水污染防治暂行条例》都嫌太软而不过硬。其中重要原因之一，笔者以为即未按流域管治。现行法律规定国务院有关部门和地方各级人民政府的环保部门统一监督管理，各级交通部门的行政机关、各级水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水资源保护机构，协同对水污染防治实施监督管理。试问，这样的管理体制和机制能够保证完成水污染防治任务和目标吗?笔者以为应制定出台《水流域法》，将《水污染防治法》第10条“防治水污染应当按流域进行统一规划”加以延伸，“统一规划”后面加上“统一管治、统一执法”，水污染防治的力度就会大大增强。

　　2．水管。《水法》作为中国调整和统筹各类水事关系的法律规范，是我国水利开发和水害防治进入法制化和法治新阶段的标志。但它不能不受当时认识和条件局限，如第九条将新中国成立后的“经验”，总结形成“九龙管水”，规定“分部门”即国务院水行政主管部门和国务院其他有关部门，“分级”即县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，“负责有关的水资源管理工作”，导致宪法中不容割裂的“水流”被“分”、“割”管治。由于利益驱动，促使地方保护、各自为政，结果正如中国科学院、中国工程院院士张光斗形象的说法：“《水法》缺少‘牙齿’，‘咬’不住人。”仅举一例：海河入海口的水务，究竟该谁管?如果“一龙管水”，自然应由水行政部门管理。但无情的现状却是：水利部顾不上，海河水利委员会管不着。海河下游管理局需要在河口进行责权范围内的清淤，都必须向航道部门缴纳航道占用费，然后才“准予施工”。事实上，除航道部门外，还有港务、渔政、规划、建设、土地、海洋甚至驻军等10多个“有关部门”无不声称对海河口“依法拥有管理权”。

　　3．水土。我国水土流失是世界各国中最严重的国家之一和水患根本原因之一。全国水土流失面积高达360万平方公里，每年要流失数十亿吨地表土。《水土保持法》第七条“国务院和县级以上地方人民政府的水行政主管部门，会同有关部门编制水土保持规划”，把七大江河流域机构定位为地方政府水利厅、局“会同”的“有关部门”，试问谈何流域管理?为什么黄河从1972～1998年27年中发生21次“断流”?为什么1997年断流11次，长达226天，断流河段达700公里，而且出现汛期首次断流?中国科学院刘昌明院士认为：“问题的根本就在于黄河流域缺乏统管，水资源浪费严重”，可谓一语破的，正中要害。

　　4．防洪。1998年1月1日起施行的《防洪法》，如一柄利剑出鞘，锋芒锐利，适时地为夺取，98抗洪斗争的全胜提供了重要保障。它从防汛抗洪这一专门特定职能上确立了流域管理和流域机构的法律地位和作用，这是我国水立法的进步。但是即使从防洪角度看，流域机构如果不具有全流域水行政主管部门的法律地位，区域、行业管理如果不是服从于流域管理，“流域管理与行政区域管理相结合的制度”仍然难以“结合”。流域机构必须赋予对全流域即跨省、地、市、县防汛抗洪、抢险除涝的职权，才能更好贯彻执行《防洪法》关于“法律责任”的各项条款规定。

　　笔者以为，全国人大常委会加速出台中国《水流域法》(或《流域管理法》)，作为我国第五部水法律，并将抓紧制订《长江法》、《黄河法》、《淮河法》、《海河法》、《珠江法》、《松花江辽河流域法》、《太湖流域法》等七大流域法列入本届人大立法计划，乃是迫在眉睫和非常必要的。