深圳城市水务实践
刘伟常 刘存波
深圳市1993年7月组建了水务局，明确水务局既是深圳市水行政主管部门，又是城市建设的重要职能部门，将原来属几个部门的管水任务全部交由水务局承担。几年来，水务局积极实施水资源的统一调度和管理，对供水企业实行行业领导，初步建立起了“一龙”管水的新体制，开创了深圳市水务事业的新局面。
全面开展水务范围的专业规划，不断建立和优化水务规划体系
国民经济的宏观布局，现代城市功能要素的完善，建设项目的分布都要充分考虑到防洪安全和本地水资源条件；水务发展也要主动服从和服务于经济和社会发展全局。为了使两者协调一致，就必须高度重视水的规划工作。几年采，按照水利部和建设部关于编制缺水城市供水规划的要求，水务局组织编制了以供水水源规划为重点的水务发展规划。水源规划根据深圳水资源紧缺的实际和未来发展的供水需求，提出了解决深圳供水要开源与节流相结合、开发利用与保护相结合、充分利用本地水资源与跨市引水相结合的基本思路和建设东、中、西3个供水网络系统的规划。随后又根据深圳市社会经济发展总体规划的目标要求，对规划进行了修编，对相应的有关规划指标作了必要的调整。为配套完善水务规划，水务局又相继完成了《深圳市2000～2010年城市供水规划》、《深圳市防洪(潮)规划》、《深圳市水土保持规划》和“九五”水务建设计划及水中长期供求计划的编制工作，同时节约用水、饮用水源水质保护、地下水及其开发利用规划等全面展开，初步形成了水务规划体系，为全市水资源的综合开发利用、城市防洪排涝工程建设提供了科学依据。
按规划建设防洪排涝和供水保障体系
为了改变深圳水务基础设施相对滞后的局面，在市委、市政府的领导下，水务局遵照规划，新建成了31个中小型水库和一批提引水工程。同时还配合省水利厅完成了东深供水三期扩建工程，使深圳水源年供给能力达到了10亿立方米，有效缓解了严重缺水的局面。1998年投资12亿元开工兴建的从东部引水到西部的供水管线工程，计划用30个月的时间完成，为2000年深圳全市供水提供保障。
在供水设施方面，水务局投资11.7亿元，进行了水厂、输水泵站、输水管网等设施的建设，日供水生产、配制水能力比成立水务局时的162万吨翻了一番，同改革开放初期的1980年相比增长160倍，保证了工农业生产和居民生活用水需求，初步建成了供水保障体系。
在防洪保安方面，近年来，投资17.3亿元对市区排洪河道布吉河、笔架山河、福田河、新洲河、凤塘河进行了清淤、除障和截弯取直，对病险水库进行除险加固。投资6亿元港币的深圳河治理一期工程和投资2亿元的罗湖小区排涝工程全面竣工。投入8亿元港币的深圳河治理二期工程正在施工。经过几年的努力，防洪排涝得到了改善，为特区的经济发展和社会稳定提供了有效的保障。
在水土流失治理方面，市财政每年拔出2000万元专款，在5年内基本完成治理任务，市政府与区政府、区政府与镇政府签订了限期治理责任书。经过2年的努力，治理面积已达100平方公里，占流失面积的54%。
逐步建立起多层次、多元化的投入体系
近年来，各级政府以供水和防洪排涝两大保障体系建设为重点，不断加大水务基础设施建设的投入，在发挥政府拨款主渠道作用的同时，不断开辟新的投资渠道，逐步形成了多层次、多元化的水务投资新格局。一是按照划分事权、分级管理原则，形成市、区、镇、村分级投入体制。二是按照“谁投资、谁受益”的原则，充分利用社会资金，调动社会办水的积极性。如小梅沙旅游公司投资3000万元兴建梅沙水库，为当地旅游业服务。三是采用股份制形式筹集水务资金。如上坪水库及其水厂、坪山红花岭水库就是由街道办事处、镇采用有限股份责任公司的形式兴建的。四是采用土地补偿的方式筹集水务建设资金。如在河道整治过程中，将河道整治与土地开发相结合，对治理所形成的土地资源进行开发，把所得资金用于河道整治。总投资9700万元的铁岗水库排洪河工程以及投资2.5亿元的大沙河整治工程都是采用这种办法筹措资金的。五是采用引进外资的方式筹集水务建设资金。如深圳河治理工程，就是深港双方共同投资的。六是市政府以政策性措施，筹集较固定的水利基金，加大水务建设投入力度，每年约增加1亿多元。
实施以市场为导向的水价格体系
长期以来，水利一直被当作一种社会福利事业来办，这是水利行业贫因的主要原因。城市水务必须紧紧抓住培育水商品市场这个中心，不断深化水费改革，逐步建立符合价值规律的水价格体系。19以年以前，每立方米水的价格只是几厘钱，全市原水水费收入仅30万元。国管水库的职工靠财政补贴过着清苦的日子，与其他行业相比差距悬殊，纷纷要求调动。1985年为稳定水利职工队伍，经市政府批准将城市供水水价提高到每立方米0.05元，年水费收入达300万元，是1984年的10倍。西部供水管理处按水利部、省水利厅以工程成本核算定价的水费改革试点的做法在1992年得到推产，原水价提高到每立方米0.20～0.50元，区、镇水库的原水价定为每立方米0.30元以内，股份制、自筹资金建设的水库原水价格单独核定，基本上接近了成本。1994年全市原水水费收入达到300万元，1996年接近1亿元。水费收入成为水管单位水务的主要经济支主。
建立比较完善的水务法规体系
为了使水务活动尽快走上法制的轨道，水务局抓紧立法工作。近几年，共出台了8部水务法规。为加强水资源管理，促进水资源的合理开发利用及保护，充分发挥水资源的综合效益，相继出台了《深圳市水资源管理暂行规定》、深圳经济特区水资源管理条例》；为了协调全市的三防工作，规范抗灾抢险的法律责任，又出台了《深圳经济特区防洪防风规定》，是当时我国第一个有关城市防洪防台风的政府规章，在连续几年抗击台风暴雨灾害中发挥了重要作用，大大减轻了灾害损失；为加强城市洪水和用水管理，颁布了《深圳经济特区城市供用水条例》、《深圳市用户供水设施移交办法》、《深圳经济特区生活饮用水二次供水管理规定》；为加强对河道管理，出台了(深圳经济特区河道采砂管理规定》；为防治日益严重的水土流失，保护好水土资源，出台了《深圳经济特区水土保持条例》。目前，《深圳市河道管理条例》已送市人大审定，即将审议颁布。这些水分法规的制定颁布和实施，形成了深圳市水务法规体系，为水务事业的发展提供了法律保障。为更好地落实依法治水，依法行政，市政府还批准水务局机关增设水政监察处，组建了专兼职的水政监察队伍。
搞好人才培训、引进，建立规范化服务体系
城市水务事业的发展，决定因素在人。近年来，水分局采取各种形式对职工进行培训，同时，按照德才兼备的原则，从全国各地引进了一批技术和管理人才。到1997年底，市水务局和局直属单位具有高级职称的科技人员由“八五”初期的5人增加到33人，中级职称由14人增加到58人，硕士以上学历的由2人增加到20人，其中博士、博士后3人，本科以上学历的人员已占市局属职工总数的46%，初步建立了文化层次较高、专业和年龄结构合理的市一级技术和管理服务干部队伍。
为了达到优质高效的服务，水务系统除建立服务制度和办公程序外，还非常重视现代化技术设备的运用，如建设通讯系统和决策指挥支持系统、科技情报及档案资料的信息上网等，使服务体系得到完善和加强。
实践中仍需继续探索的问题
5年多的实践证明，组建水务局符合深圳城市化水平高、水资源严重短缺的实际情况，是城市水务事业发展成功的探索。但毕竟刚刚起步，在实践中仍应继续探索。
首先，关于国有资产管理与行业管理的协调统一问题。
深圳对国有资产的管理模式，是政企完全分开，水行政主管部门对供水企业的管理只是行业管理。对供水企业国有资产的管理与供水行业管理相分离所带来的问题，应引起重视。由于水是关系到国计民生的一种特殊商品，又因它的公益性、垄断性和地域性的特点，决定了水一方面要根据市场的价值规律，讲求投入产出；另一方面由于水涉及到千家万户，它又必须接受政府宏观调控的指导。在国有资产的管理中，供水企业作为一般的工业企业来对待，在利润、指标的压力下，就不可避免地出现重经济效益，而忽视长远的社会效益。所以要进一步探讨在政企分开的情况下，建立一种市场调节和政府调控有机结合的新的供水管理新秩序。
其次，关于城市开发建设与水环境管理保护的协调统一问题。
在城市发展中，水环境管理、保护与城市建设的关系极为密切，必须贯彻同步规划、同步实施、同步发展的方针。然而由于历史原因，深圳要解决排水清浊不分流、水体保护与治污分家、城市排洪与市政排水分管等问题，困难比较大。特别是如何建立起社会主义市场经济条件下，经济、社会、水环境协调发展的新秩序，还需认真研究。
第三，关于建立水务产业投入产出良性循环的运行机制问题。
城市水务作为特殊产业，目前还处在转轨变型的初创时期，建立和完善水务滚动发展的良性运行机制刻不容缓。对于公益型的水务基础设施、防洪排涝、河道整治等工程，政府投入是必要的，但为了减轻财政负担，必须遵循“谁受益、谁负担”的原则，开征河道管理费、防洪设施维护费，以保证这些非经营性水务设施正常发挥效益；对于服务型和经营型的产业，如供水工程和水务管理单位，就必须建立投入产出良性运行机制，以“水务为社会、社会办水务”的方针，全面实现“以水养水、以堤养堤、以库养库”。