总结经验进一步推进《水法》贯彻和修订

张林祥

　　1988年《中华人民共和国水法》的颁布实施标志着我国进入了依法治水的新时期。在过去的10年里，各级水行政主管部门、以《水法》宣传教育为先导，以水法规体系、水管理工作体系和执法体系的建设为重点，全面加强水法制建设，推进《水法》的贯彻实施，取得了实质性的进展。

　　实践证明，《水法》规定的方针、原则和制度是适合我国国情的、是正确的，促进了水利事业的改革和发展，是一部好的法律。进一步贯彻《水法》，实行依法治水，是建立适应社会主义市场经济体制的水利新体制和新机制的要求，是水资源可持续利用和发展水利事业的保障，是水利事业迈向现代化的重要标志。

　　一、总结经验，进一步推进《水法》的贯彻实施

　　进一步推进《水法》的贯彻实施，应当继续坚持10年来贯彻实施《水法》中行之有效的经验，主要有以下几点：

　　把“依法治水”作为水利工作中统揽全局的工作，作为领导水利事业的基本方略。1988年4月，水利部就提出：“全国人大常委会通过了《中华人民共和国水法》，这标志着水利工作开始进入一个新的时期，也是依法治水的开始”。“必须紧紧抓住这个纲，带动各项工作的开展”。后来，水利部又把建立适应社会主义市场经济体制的比较完备的水利法制体系作为水利改革的重点，提出以《水法》宣传教育为先导，以水法规体系、水管理工作体系和水利执法体系建设为重点，全面推进水法制建设。实践证明，把贯彻《水法》放在水利工作的全局性的地位，有计划有目标地推进《水法》的贯彻实施是最重要的一条经验，必须坚持。

　　提高全民的水法律知识和水法制观念是加强水利法制建设的基础。不断提高全民的法律知识和法制观念，特别是各级领导的认识，使他们知法、守法、自觉维护法律是十分重要的环节，必须坚持不懈地进行。

　　不断深化水资源管理体制的改革是全面贫彻《水法》的保障。长期以来，我国对水资源管理重视不够，部门、地方分割管理，各自为政，管理水平较低，造成水资源的破坏，加剧了水资源的紧缺。10年来，建立适合我国国情的水资源管理体制，始终是贯彻《水法》的一个难点。核心是水资源要不要统一管理、如何实行统一管理。在国务院的领导下，对此进行了不懈的探索，逐步加深认识。我国是一个水资源紧缺、洪涝灾害频繁的国家，要保障我国社会、经济的持续发展，水资源必须统一管理，不能部门分割管理。对此，去年国务院批准的水利部新的“三定”方案明确规定，水利部对地表水、地下水和空中水实行“三水”统管。

　　以取水许可制度为龙头，以全面提高水资源的利用效率为目标，推进水资源管理。建立起一个以权属管理为中心，关系协调，能够有效地对水资源的全过程进行动态调控的水资源管理工作体系。取水许可是水资源权属管理的主要手段，是带动水资源管理各项工作的龙头。通过取水许可的授权逐步理顺流域管理和行政区域管理的关系，资源管理和开发利用产业管理的关系，推进计划用水和节约用水管理工作，加强了水资源的保护。

　　贯彻《水法》重在制度建设。加强法制建设，制度是决定因素，必须把管理制度建设放在重要的地位。在贯彻《水法》中，重点实施了编制水中长期供求计划制度、取水许可制度、计划用水管理制度、节约用水管理制度、用水统计制度、水资源费制度、河道管理范围内建设项目审批制度、征收河道工程修建维护费制度、占用农业灌溉水泥和水利工程补偿制度、河道采砂许可制度等。实践证明，抓制度的建设对全面贯彻落实《水法》，起到纲举目张的作用。

　　贯彻《水法》，违法必究是关键，必须采取有力措施查处各种违反水法规行为。要做到这一点，必须建立一支专职的执法队伍——水政监察队伍。同时必须建立执法责任制和监督考核制度为主体的行政执法机制。

　　二、面向21世纪，把《水法》修改好

　　《水法》在规范各项水事活动，保障水资源的可持续利用，满足社会经济对水日益增长的需求方面发挥了重要作用。但是，制定《水法》时我国水资源面临的严峻形势还没有为全社会充分认识；水资源长期分割管理；不重视水资源管理，租放利用，管理经验不足。最重要的是，当时我国经济体制改革的目标模式没有确定，仍然在探索之中。由于以上历史条件的限制和认识上的局限性，《水法》存在许多问题，比较突出的是水资源管理体制不顺；流域管理缺乏必要的法制制度；水资源的节约利用和保护的管理规定十分原则；法律责任过于笼统，执法力度不够。

　　全国人大把《水法》的修订列入了九届人大立法计划，这是水利法制建设的头等大事，关系到跨世纪水利的发展。我们必须认真总结《水法》贯彻实施10年来的经验，面向21世纪，按照建立适应社会主义市场经济体制的水利新体制和机制的需要，保障水资源的可持续利用，坚持把水利改革、发展和水法制建设紧密结合，把《水法》修订工作做好。

　　1．关于《水法》修订的指导思想。(水法》修订应当总结10年来实践的经验，把实施中的成功经验上升为法律规定。同时，要展望未来我国水资源面临的形势，社会经济和环境对水资源的要求，使修订后的《水法》，与社会主义市场经济体制相适应，体现可持续利用的要求，发挥市场在水资源配置中的重要作用。加强水资源的宏观调控与管理，促进水资源的合理开发和利用。

　　2．关于水权制度的问题。水权是一个具有普通法律意义的问题，是制定各项水事法律规范的基础，是设定水事关系中权利义务的立足点和出发点。在按照社会主义市场经济体制要求建立起多层次、多元化的水利投资体制后，处理水资源的流域管理与行政区域管理，统一管理与分级管理，资源管理与资源的开发利用管理，建立水市场，实行水资源的有偿使用等一系列重大的问题时都涉及到水权。随着多渠道水利投资体制的建立，特别是个人和集体投资建设水利设施，依法取得了水的使用权后，取得的取水权有什么处分权，能否依法转让，是建立水市场的一个关键问题，对水利的发展有重要的意义。现有的《水法》在水权制度上是不明确的，需要在《水法》的修订中加以完善。

　　3，水市场问题。我国的基本水情是水资源紧缺和水体污染物的环境容量小，要在发展和生态环境保护中取得均衡，建立水市场体系，发挥市场在水资源配置中的基础性作用是一个重要的措施。对水资源不足的地区，新建企业向老企业购买取水权，老企业用收入进行节水改造，这样既推进了节约用水，保证了区域内水资源供需的平衡，提高水资源的利用价值，又有利于经济发展。建立在国家调控下，利用市场机制合理配置水资源的取水权市场、水污染物排放置市场和商品水市场，提高水资源的使用价值，是《水法》修订中要研究的重要问题。

　　4．深化水资源管理体制的改革。过去的10年我国在改革水资源管理体制，特别是在按行政区域和按流域对水资源统一管理方面作了大量的工作并取得了显著的成效。应当通过《水法》的修订把10年来在这方面取得的成果，上升为法律的规定，进一步完善各项管理制度，以巩固改革的成果。

　　随着社会主义市场经济体制的建立、水资源紧缺的不断加剧和利益多元化格局的形成，水资源管理单纯强调集中统一是不完备的，还必须建立政府部门、开发者、使用者共同参与，协调决策的机制，使统一管理建立在各部门参与、共同协商的基础上。这是形势发展的必然要求，也是世界各国的共同经验。过去我国一些地方建立水资源管理委员会，一些流域建立水资源保护领导机构在协调和加强水资源管理方面发挥了好的作用。应当进一步总结国内外的经验，研究符合我国国情的集中统一和民主协调的水资源管理体制和机制，使我国水资源管理提高到一个新的水平。

　　5．水资源宏观管理问题。水资源的宏观管理是一个重要的问题，宏观决策上的失误往往是重大的失误，容易造成不可挽回的重大损失。《水法》对流域规划比较重视，但是对规划的实施缺乏有效监督的法律规定。当前水资源宏观管理的一个薄弱环节是对区域经济发展、城市建设和重大建设项目的水资源论证及管理。需要通过立法建立相应的管理制度，保障这些宏观管理措施的实施。

　　6．水资源需求管理问题。我国水资源紧缺的状况，要求实行最严格的水资源管理，必须从过去单纯扩大水的供给向开源与节流并举、开发利用和保护并重，把节约使用放在首位的需求管理转变，建立以水资源的高效利用为中心，包括技术、经济、行政、法律和宣传教育等综合手段的科学水资源管理体系。目前《水法》在用水管理和水资源保护方面的规定很原则，管理十分粗故，难以建立起不断提高我国水资源管理水平的机制。需要研究制定水资源管理指标体系，建立相应的目标管理责任制和管理制度，把水资源管理提高到一个新的水平。

　　7．水资源有偿使用问题。国家已经明确对资源实行有偿使用制度，作为水资源国家所有权的体现。但是现行的《水法》规定的水资源费制度只是一项不普遍实行的经济措施，因此应当加强对水资源有偿使用和水资源费性质的研究，对水资源费的计收作出新的规定，充分发挥经济杠杆对水资源配置的作用。

　　8．水行政执法机制问题。有了法以后，执法是关键。执法工作仍然是《水法》实施中的薄弱环节。有法不依、执法不严、违法不纠的现象还相当普遍。其中重要的一条是缺乏执法的机制。目前正在进行的水政监察规范化建设只是注重队伍内部的建设。修订《水法》应当注意为执法创造条件，包括法律责任的完善，可操作性；执法队伍的法律地位；执法程序的完善；违法行为的处置执行有力等内容。