关中灌区斗渠 管理体制改革初析

汪志农 薛鼎武

改制前的管理模式及其弊端

　　陕西省关中灌区一直实行“以条为主，专群结合”的管理体制，从而形成了局、站、段、斗到村组“一条龙”的管理体系及服务网络。这种适应于计划经济的管理体制，随着农村家庭承包经营的实施，暴露出许多难以克服的问题：一是由于村组集体经济薄弱，田间工程投入严重不足，老化失修日趋加剧；二是村组集体组织作用相对弱化，田间工程管理粗放，且管护责任不落实，田间工程破损平毁严重；三是群管组织层次过多，层层加码，使农民水费负担居高不下。

　　截至1998年8月底，宝、泾、交、洛四大灌区已实行产权制度改革的支、斗渠共584条，占总数的18.2%。

斗渠产权制度改革的几种主要模式及其成效

　　1．承包经营

　　承包经营是在产权不变的前提下，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营的合同形式，确定灌区、承包人、农户三者之间的经济关系。承包人可在灌区核定的最高水价限度内浮动水价，实行自主经营，自负盈亏。改制后由承包人委派的灌水员把水送到各农户地头，实行送水、计量、收费、开票到农户的“一条龙”服务。这样就有效地遏制了承包前各村组层层加码与“人情水”的现象，亩次水费比改制前均有下降。而且承包人的积极性得到充分发挥，管护工作变得更积极主动。例如洛惠渠灌区大荔县伯士乡安士村村民宋学潮，1997年5月承包了东3支12斗5分渠，自筹资金15万元，修复并衬砌了已失灌近20年的分渠1800米，引渠2条共800米，重新修复渠系建筑物25座。1998年冬灌面积达100公顷以上，浇灌二水的面积达200公顷。

　　2．用水者协会

　　用水者协会是由各受益农户按自然村自发地组织起来的从事用水管理的民间组织。协会全面负责对斗渠工程的修复、改造和经营。由于协会主席是由群众通过民主选举产生的，因而用水者协会最能体现出“群众的事由群众自己来管理”这一特点。例如交口抽渭灌区东六支3、4斗渠成立用水者协会后：①通过落实责任，分区包干，落实专护人员等措施，使斗分渠工程状况得到改观。②产权制度改革后亩次水费明显下降，农民用水得到保证。协会组织了专业护渠浇地队，巡渠、浇地、维护、收费等都有专人负责。③协会从每立方米水中提取1分钱作为协会的办公费及管理人员工资，广大农民群众对此十分欢迎。

　　3．股份合作供水公司

　　目前宝鸡峡灌区帝王、阡东两个股份合作供水公司，入股人员以管理站职工和原段、斗行水干部为主，吸收当地部分乡镇、村组干部及农民代表参股。由股东大会选举董事会与董事长，并选举监事会与监事长。由董事会主持招聘公司经理，并由经理公开择优聘用工作人员，组建公司管理机构。公司下属各斗及自然村组成立用水者协会，对公司经营实施外部监督，并负责对渠道的工程管护，如下图所示，形成了决策、经营、监督机构互相独立、互相约束的良好运行机制。

三种主要产权制度改革形式的利弊分析

　　1．承包经营

　　(1)承包修复经营。①特点：承包人出资修复平毁渠道，恢复失灌面积，推广难度较大，承包期较长(大于20年)。②好处：有利于调动经营者投资办水利的积极性，建立起以经营者为投资主体的新机制，拓宽了投资渠道，减轻了农民和国家的负担，从根本上增强了水利发展的活力，促进灌区建立自我发展机制。③适用条件：斗渠工程年久失修或失灌面积较多，有人愿意出资。④不利条件：筹资比较困难，修复工程缓慢，尚缺乏完善配套政策。⑤改进意见：省上应尽快出台相应的产权制度改革政策，并应当对巨额投资者优先提供水利低息贷款。

　　(2)竞价承包经营。①特点：公开竞价、竞争来确定承包人，承包期短(5～1年)。②好处：这种方式可在各灌区推广。③适用条件：渠道工程情况较好者。④不利条件：推广竞价承包有一定阻力，核心问题是承包金的归属及使用不明晰。⑤改进意见：省上应尽快制定有关承包金的归属及使用方面的政策，并对农民参与及民主监督从制度上予以保证。

　　2．用水者协会
　　①特点：用水者协会是农民自己的管水组织，重大问题由会员代表大会讨论表决，充分体现了群众参与管理和监督。②适用条件：渠道工程情况较好者。③不利条件：由于投资主体是广大的受益农户，目前大多数农民家庭经济仍较薄弱，对渠道工程投入甚少，渠况无明显改善。④改进意见：可将用水者协会与股份合作制嫁接，既解决投入资金的来源问题，又能保持农民群众参与及民主监督的特色。

　　3．股份合作供水公司

　　①特点：农民参股成为公司股东，公司经营状况直接关系到按股分红，形成利益共同体。②改进意见：应努力向广大受益的农户扩股，可大力推广。③存在问题：缺乏配套政策指导，中心问题是股金的归属及使用问题。

结论

　　陕西关中灌区斗渠管理体制进行改革是十分必要的。目前关中灌区斗渠管理体制的改革，对量大面广的田间工程的投入与管护是大有益处的，其模式对我国各灌区的改革也有参考意义。