开发“四荒”资源 改善生态环境
牛崇桓 鲁胜力
我国农村集体所有、近期可以开发利用的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”(以下简称“四荒”，包括荒地、荒沙、荒草和荒水等)有4.7亿亩，数量大，分布广。这些土地大多存在着较为严重的水土流失，但治理开发的潜力很大。改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断发展，广大群众创造出了户包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种“四荒”资源治理开发形式，大大加快了水土流失的治理速度，促进了脱贫致富和生态环境的改善，是我国水土保持生态环境建设的一项重大举措。江泽民总书记对此给予了充分肯定：“拍卖‘四荒’，卖掉的是使用权，得到的是群众治山治水的积极性。”1996年6月，国务院办公厅发布《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》，各级党委和政府高度重视，加强领导，水利部门切实履行归口管理的职责，强化了宏观管理和技术指导，广大群众投入治理的积极性空前高涨，“四荒”资源的治理开发工作取得了明显成效，出现了前所未有的好势头。
一、“四荒”资源的开发成效显著
为了加快“四荒”资源的治理开发步伐，促进“四荒”治理开发向规范化、有序化发展，水利部先后在黑龙江、江西、河北召开了三次全国治理开发“四荒”，保持水土改善生态环境现场经验交流会，颁发了《治理开发农村“四荒”管理办法》，推广了各地治理开发“四荒”的先进经验和成功做法，强化监管，有力地推动了“四荒”资源治理开发工作的快速健康发展。目前，全国已有27个省、自治区、直辖市开展了“四荒”资源的治理开发工作，其中22个省、自治区、直辖市按照国办《通知》要求，实行了水行政主管部门归口管理，把治理开发“四荒”作为深化农村改革的一项重要举措，完善政策，制定规划，规范程序，加强管理。截至1998年底，全国以承包、拍卖使用权、租赁、股份合作等形式进行治理开发的“四荒”资源有2.42亿亩，占近期可开发利用“四荒”资源的51.3%。为加快水土保持生态环境建设，发展农村经济，促进脱贫致富发挥了积极作用，取得了显著成效。
一是极大地调动了农民治理开发“四荒”的积极性。各地在治理开发中根据当地实际情况，既保持政策的连续性、稳定性，坚决保护群众的合法权益，又尊重群众意愿，采取承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种形式，极大地调动了群众投入治理开发的积极性，使农民成为治理开发的主体。目前全国192万农户购买了6898.48万亩“四荒”地的使用权，327万农户承包治理水土流失面积1.3亿亩，76万农户以股份合作或租赁经营参与“四荒”资源的治理开发。
二是形成了多元化的投入机制。治理开发“四荒”吸引了广大农民和社会各界的投入向农村和农业倾斜，促进了社会各方面的资金、技术、劳力、信息等生产要素向“四荒”流动，改变了过去单一靠政府投资和农民投劳的局面，形成了多元化的投入机制。截至1998年10月，全国累计投入“四荒”治理的资金达78亿元，其中群众投资26亿元，总投工数达15亿个工日。
三是加快了水土流失的治理速度。农民购买“四荒”使用权后，把致富希望寄托在“四荒”上，舍得投入，大大加快了治理开发的速度。据统计，目前全国以拍卖使用权、承包、租赁、股份合作等形式进行治理开发的“四荒”资源16万平方公里，已治理水土流失面积4.45万平方公里，达到同期全国治理面积的1/4。
四是开辟了新的致富途径。购买“四荒”使用权后，广大农民由单一经营耕地扩展到经营“四荒”，通过治理水土流失，培育了更多的再生资源，增加了一条致富门路。黑龙江省穆棱市兴隆村农民刘德良，1994年投入2800元购买35.5亩荒山50年的使用权后，运用多年摸索的经验大搞寒地果树高产栽培，创造了亩产苹果650公斤的纪录，年均收入在10万元以上。
五是创造了新的就业机会。治理开发“四荒”，不仅需要资金投入，更需要大量的劳动力投入，不仅为农村剩余劳动力安置提供了场所，也为城镇职工的再就业提供了新的门路。下岗职工到农村购买“四荒”进行治理开发，既增加了收入，也减轻了城镇再就业的压力，有利于社会稳定。据11个省、自治区、直辖市初步统计，到1997年底，已有市直属以上企业10.6万名下岗职工购买“四荒”地，且呈增长趋势。
二、农村“四荒”资源的治理开发正逐步走上规范化的轨道
各地在治理开发“四荒”过程中，创造和积累了许多成功的经验，“四荒”资源的治理开发正走上规范化轨道。
领导重视，政府主抓，推动了“四荒”治理的顺利开展。山西省委、省政府自1986年以来，每两年召开了一次全省小流域治理工作会议，卓有成效地推动了全省的“四荒”治理。省政府制定了拍卖农村“四荒”地使用权搞好小流域综合防治的若干规定，进一步完善了政策规定，理顺了管理体制。许多省、自治区、直辖市都把治理开发“四荒”作为当地发展经济的大事来抓，从制定治理规划，落实治理任务，提高治理标准，总结治理形式，加强技术指导，发放使用证，到制定政策，加强资金管理，搞好流通服务等方面，不断加大工作力度，有力地推动了这项工作的健康发展。
完善政策，充分调动广大群众治山治水的积极性。各地在拍卖“四荒”使用权过程中，因地制宜地制定了一些鼓励购买和保护合法权益的相关政策。坚持多种治理开发方式并存，尊重群众意愿，不搞一刀切。坚持实行谁购买、谁治理、谁开发、谁管护、谁受益的政策，治理开发成果归治理者所有，可以依法继承、转让，同时享受国家有关优惠政策。
严格拍卖程序，保证治理开发“四荒”工作有序进行。各地在拍卖“四荒”使用权工作中，制定拍卖规则和具体的实施方案。拍卖后，买卖双方签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府及时依法核发或更换“四荒”地治理使用证或小流域治理使用证。拍卖资金实行村有乡管，只能用于“四荒”范围内的水土保持和小型农田水利等基础设施建设。
强化服务，提高效益，加快“四荒”资源的治理开发。拍卖是手段，着眼点还在于使购买者通过治理获得可观的经济效益，从而实现治理水土流失建设生态环境的目的。因此，各地在政府的统一领导下，水利部门与有关部门密切配合，积极做好治理开发的规划、技术指导、提供优质苗木与市场信息等服务工作，使全局的生态效益与个人的经济利益有机结合起来，加快了“四荒”资源的治理开发。
搞好试点，逐步推进。由于拍卖“四荒”涉及各方面的利益，具有很强的政策性，各地都十分重视从试点人手，取得经验后逐步推开，避免和减少失误。
三、加快“四荒”资源治理开发的对策研究
当前，全国“四荒”资源治理开发工作取得了很大成效，但由于这是一项政策性强、涉及面广的群众性工作，发展还不平衡。片面强调单一措施，追求眼前利益，造成新的水土流失等问题，虽然是个别现象，但影响到了治理开发“四荒”资源工作的健康发展。
党的十五届三中全会的《决定》、中央15号文件以及国务院批复的《全国生态环境建设规划》明确了水土保持在江河治理、生态环境建设中的重要地位与作用，确定了今后我国水土保持生态环境建设的重点和目标。我们要紧紧抓住当前的有利时机，在改革中求发展，不断加大工作力度，推动“四荒”资源的治理开发工作深入健康地发展。
首先，各级水行政主管部门要认真履行职责，加强对“四荒”资源治理开发的归口管理工作。国办发[1996]23号文件，明确规定治理开发农村“四荒”资源的工作由水利部门归口管理，各级水行政主管部门要本着对党、对人民高度负责的精神，切实履行职责，抓住灾后重建的良好机遇，推动“四荒”资源治理开发工作的深入开展。还没有实行由水行政主管部门归口管理的地方，要尽快理顺关系。
其次，严格按法律、政策办事。治理开发“四荒”必须按国办《通知》精神，严格界定拍卖范围，严禁将国有土地变为集体所有，严禁将有林地当作“四荒”拍卖，对权属不明确、存在争议的，在问题没有得到解决之前，不得进行承包、租赁、股份合作和拍卖；治理开发“四荒”必须严格按当地政府批准的水土保持总体规划，综合治理，宜农则农，宜林则林，宜果则果，宜牧则牧，宜渔则渔。不得进行掠夺式开发，不得将“四荒”地改为非农用途，不得在25度以上的陡坡地开垦种植农作物；治理开发“四荒：必须严格履行合同，按期完成治理任务，否则无偿收回使用权；治理开发“四荒”必须坚决实行谁治理、谁管护、谁受益的政策，依法保护治理开发“四荒”者的合法权益。
第三，制定规划，搞好服务。凡是拍卖的“四荒”都要有完整的水土保持综合治理开发规划。水土保持部门要做好治理开发的技术指导工作，县、乡水保人员要服务到村、到户，帮助使用者按照水土保持规划，及时解决治理开发中出现的各种问题，搞好培训，把“四荒”地纳入小流域统一治理的范畴。国家用于扶持地方治理水土流失的经费，对购荒户要一视同仁给予补助。国家重点治理区，要把治理开发“四荒”作为重点治理项目检查考核内容之一。
第四，加强监管，规范治理开发“四荒”行为。各级水行政主管部门要会同有关部门，认真贯彻执行《水土保持法》、《土地管理法》、《森林法》和《农业法》等法律法规，把监督管护和治理开发放在同等重要的位置，加大监管力度，对擅自改变“四荒”资源用途或没有按协议完成治理任务的，视情节轻重给予处罚。“四荒”地拍卖资金归土地所有者所有，村有乡管县监督，只能用于“四荒”范围内的水土保持和小型农田水利基础设施建设，严禁挪用和流失。各地要建立“四荒”治理档案，制定监督管理办法，签订协议，实行公开举报，严格处罚等，切实保证治理开发目标的实现。
第五，广泛宣传，充分调动社会力量治理开发“四荒”。要通过多种形式对治理开发“四荒”资源工作进行广泛宣传，提高各级领导干部的思想认识，帮助广大群众了解党的政策，放心购荒，大胆治荒，鼓励群众对“四荒”治理开发的全过程进行监督，吸引机关、厂矿、社会团体、下岗职工和国内外客商投资“四荒”资源的治理开发，使全社会各方面力量都投人到治理水土流失、改善生态环境的工作中来。