长江、嫩江给我们的启示
李伯宁
(一)
对长江洪灾的治理方针，江泽民总书记在江西慰问军民、指导抗洪抢险救灾时作了重要指示。他洞察全国人民特别是我们水利工作者久存于心底的强烈愿望，总结了长江抗洪抢险的经验和教训，实际上也是总结了新中国50年来水利建设的经验和教训。他根据邓小平同志的理论，提出治理长江的战略方针，也是全国水利建设的战略方针。他指出：“搞好水利建设，是关系中华民族生存和发展的长远大计。”“在加强水利建设中，要坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举。”总之，要下大决心从根本上提高我国防洪抗灾能力。朱镕基总理提出了“封山植树、退耕还林，平垸行洪、退田还湖，以工代赈、移民建镇，加固干堤、疏浚河湖”的指导思想和具体措施。这32个字，我认为不但切中治理长江的要害，对于其他河流湖泊，同样有着重要的指导意义。各地应根据实际情况，因地制宜，有计划、有步骤地具体实施。
1．要及早解决长江中下游的洪水威胁，关键是及早建成三峡工程。在三峡工程建成后，荆江地区的防洪标准将从10年一遇，提高到100年一遇。三峡工程开发总公司的负责同志，最近根据三峡工程的进展情况，提出了随着三峡大坝的不断增高，对中下游的防洪作用也就越来越大的设想。这也是我们一直期望的，并对三峡工程进度是抱有信心的。但是我认为不管工程进度有多快，要想起到拦洪和发电的作用，前提是三峡120万移民的进度，必须按照江泽民总书记在1993年7月18日主持召开的中央财经领导小组会议上，亲自提出的“三峡移民至迟在2009年和三峡大坝同步完成”的指示。从现在的情况看，工程进度是有保证的，移民也做了大量工作，也出现了不少好典型，但进度依然严重滞后。中央和地方有关部门要同心同德，密切协作，加快速度，力保赶前不拖后。国家要按移民进度的需要，给予资金保证。有关政府和移民部门要保证不挪用、不浪费一分钱。全国各地区、各部门对口支援三峡移民，要以支援长江、嫩江抗洪救灾的精神和工作的力度去办，并以帮助移民的搬迁、安置、重建家园，扶植生产为主要目标，采用承包或合股开发等方式，进行对口支援。要根据移民进度的安排，保证按期并力争提前或超额完成任务。这样，才可能保证把拖后的移民进度赶上来。这才能保证三峡工程与移民同步完成，才能使三峡工程对长江中下游防洪早日发挥作用。
2．在三峡工程建设期间，甚至是建成之后，长江干支堤防，仍然是长江中下游防洪体系中的重要一环。因此，在1998年洪水中遭受严重破坏的长江干堤，必须依据两次大水的水情、堤情，根据暴露出来的严重缺欠和隐患，迅速进行恢复加固。在修复中，不但不能像过去那样修修补补，而且在对抗洪抢险中不符合工程质量标准的部分和临时填充的杂物，要全部彻底清除。重新整修的堤防，要在高程、宽度和质量上，符合国家规定和确保安全的科学标准，并尽量采用新技术、新材料，堤防基础必须作好防渗处理，堤身必须有连续的不透水层。堤的迎水面必须有防渗、防冲、防浪的水泥砌石护坡。要依照国家规定，对工程、设备进行定期和严格管理，堤防要有足够的土牛、块石，维护抢险的备料和畅通的道路、通信、警报设施，以及训练有素的抢险队伍，以保证在任何情况下都万无一失。
3．对于湖区圩垸，要根据实际情况，分别进行彻底整顿。在这次大水中，洞庭湖的226个圩垸中，有1个重点圩垸、2个蓄洪圩垸、44个民垸被冲决，还有8个民垸主动分洪。对这三种圩垸的处理，我建议：第一，对这次被水冲毁或扒开的民垸，因其多在行洪道上，一般不再恢复。实行破垸行洪，退田还湖，移民建镇，妥善安排生产、生活出路，保持社会安定。对今年未被冲垮，但阻碍行洪的一般民垸，作为第二步也应考虑分期迁出，移民建镇，另行安排稳定的生产和生活出路。第二，对于基础较好，堤垸标准较高的分蓄洪区，应予保留，并提高堤垸的安全标准，建设标准的分、蓄洪建筑物。分洪区要严格控制人口总量，生产主要发展高效大农业。同时，必须建有足够的保证全垸人民安全和生活保障的避水楼房或高台安全区与撤离时的桥梁、道路，以保证在必要时为保干堤安全，按照法定分洪水位，发挥分蓄调峰作用。对1998年溃决的蓄洪垸，可不再恢复。至于其他没有溃决的蓄洪垸，群众愿意迁出者，给予在政策及经济上的支持和帮助，让其移民建镇，另谋生产生活出路。第三，对确保的重点垸，要有符合科学的高标准、高质量的防洪堤，要有严格的日常管理、检查、维修制度，以及汛前、汛期的查排险抢护所需要的充足物资和有技术保证的抢险队伍，以保万无一失。境内建有保证全体群众安全和生活保障的避水楼房或安全台，并配备一些舟船和救生用具。提倡家家都种高干树木，这既能在必要时救人，树干、树冠又都是防汛物资。群众生产和致富主要依靠由科技带动的高效大农业。
4，为减轻汉江下泄洪水对武汉的压力，建议迅速按原来的设计加高丹江口水库大坝。这有三大效益：一是能把汉江的防洪标准从20年一遇，提高到百年一遇，可以使汉江两岸数百万人民，免除像1935年洪水淹地640万亩，死亡8万多人那样的大灾祸。二是可大大减轻汉水对武汉市的压力。比如，1998年汉水曾发生5次洪峰，为保武汉，丹江口水库共拦蓄洪水85.1亿立方米。特别是长江最危急的第六次洪峰期间，当时丹江口入库流量18300立方米每秒，而下泄流量被控制到只有1280立方米每秒，削峰率为93%，降低汉口水位0.9米。如无丹江口水库的调蓄，杜家台分洪区将会被迫启用分洪；汉口站8月19日的水位，就会高达30.63米，将高于1954年的29.73米，这会严重威胁到武汉市的安全。三是丹江口大坝加高后，同时也解决了南水北调中线工程的水源问题，避免了汉水每年几十亿立方米的大量弃水。因此，这一工程越早建越有利。
5．对洞庭湖湘、资、沅、澧四水的防洪工程，正在兴建中的应继续抓紧进行。正在规划的，应抓紧基础工作，以便创造条件，及早立项兴建。对湖区清淤，也应及早研究，提出可行性规划和计划，积极实施。
6．对长江及其他江、河、湖、库的水土保持工作，要坚决按照江总书记和朱总理最近的指示精神，限令各流域、各省(自治区、直辖市)的水利系统，应迅速组织制订或修订本辖区范围内的水土保持计划，立即进行封山育林。加大领导力度，加大投入，加快速度，坚决退耕还林，总结和推广小流域治理的成功经验，限期分期分批地完成治理任务。
1998年，在我国长江发生特大洪水的同时，嫩江、松花江也发生了超历史的特大洪水。
松花江流域面积55万平方公里，主要支流嫩江流域面积为30万平方公里，占全流域的50%以上；第二松花江流域面积7.8万平方公里，占14%。从60天洪量上分析，嫩江占58%，也超过了50%，第二松花江占29%。由此看来，松花江干流洪水主要是来自嫩江，素有“嫩江洪水铺底，二松洪水加码，拉林河洪水戴帽”的规律。目前，嫩江堤防一般仅达到了5年一遇～15年一遇的防洪标准，齐齐哈尔市为50年一遇。第二松花江有丰满、白山等水库调蓄，堤防标准也不到20年一遇，松花江干流堤防为20年一遇。城市的防洪标准，除哈尔滨市达到百年一遇外，佳木斯仅达到了30年一遇，牡丹江市为20年一遇。由于防洪标准低，嫩江堤防决口7处，大量农田和大庆油田部分淹没，造成了一定的经济损失。为了解决今后嫩江和第二松花江的防洪问题，嫩江上游必须尽快兴建尼尔基水库，总库容82亿立方米，防洪库容25亿立方米，不仅可以控制嫩江洪水，与第二松花江的洪水也可以错峰。这样，水库下游的堤防可由20年一遇，提高到30年一遇，齐齐哈尔市的防洪标准，可由50年一遇提高到百年一遇。同时，在第二松花江下游规划的哈达山水库，总库容42亿立方米，其防洪作用很大，也应尽早兴建。
(二)
总结今年长江和嫩江特大洪水的经验教训，究其原因是我国江河防洪标准普遍偏低。一些发达国家江河防洪标准多在百年一通以上，而我国的江河防洪标准仅为20年一遇。40年一遇，七大江河和一些中小河流尚未得到根治，洪水没有得到控制。我国江河沿岸又多是城镇密集、人口众多和经济比较发达的地区。所以，一遇洪水即会造成严重损失。1998年长江和嫩江特大洪水，再一次亮出了黄牌。我们必须接受教训，坚决贯彻江总书记在视察长江抗洪抢险时所指示的“我国防洪排涝的能力还不高，必须进一步采取有效措施，加大水利建设的力度，提高防范洪涝灾害的能力，汛期过后，这项工作要立即实施”。为此要下定决心，从现在立即行动，在二三十年或更长点的时间内，大力弘扬抗洪精神，年年坚持不懈地动员和组织全党全民大搞水利建设。这里，我联想到了当前特别令人担忧的，关系全局的海河和黄河的防洪问题，以及众多险库和大批防洪标准很低的城市，也讲点个人看法和建议。
1．首先是对全局政治、经济影响最大，而防洪工程和措施很薄弱的海河问题。首都北京是我国政治、经济和文化中心，是南北交通干线的中心枢纽，但它又是一个长期受着水早严重困扰的地区。
海河是历史上水旱灾害频仍的河流，它曾8次水淹天津，5次侵袭过北京。1963年，海河南系发生特大洪水(永定河、滦河都未发生大水)，河北平原一片汪洋，京广铁路中断27天，律浦铁路亦不能正常行车，受到严重的经济损失。
经过这次大水后，毛泽东主席决心根治海河，并书写了“一定要根治海河”的题词。在中央的大力支持下，河北人民经过几年的艰苦奋斗，在上游建库拦洪，在下游疏通扩宽河道，并开挖了永定新河、漳卫新河、子牙新河等入海水道，加高加固了堤防，从而使海河入海的泄量提高了9倍。然而这35年来，海河转入了干旱少雨期，一直没来过大水，人们的水患意识渐渐淡薄了。甚至有的干部盼着再来次1963年的海河大水，好解解多年的干渴，也提高一下河北大面积地下水“漏斗”区的水位。但从历史上看，海河洪水的规律，一般是10～15年来一次大水。我查阅过永定河过去300多年的历史资料统计，一般是7～8年来一次大水，间隔最长的一次是11年。现在，永定河已经42年、海河35年不来大洪水了，这种反常现象，更值得高度警惕，提防“久旱之后必有大涝”。1996年滹沱河发生了一次大水，即造成500亿元的经济损失，是给我们的一个黄牌警告。现在如果再现1963年海河南系的大洪水，或是南北夹攻，形成全流域的大水，其经济损失会远远超过1963年。而政治的深远影响，更是难以估量的。海河防洪主要是靠下游的河道堤防。但由于35年干旱少雨，从领导到群众对根治海河时所修建的河道堤防工程，疏于维护和管理，有的几乎到了放弃管理的程度。这样，河道和入海口淤积日益严重，堤防不断遭受破坏，抗洪行洪能力和大治后的海河相比，已经今非昔比，大不如前了。如漳卫新河原可通过3500立方米每秒流量，现已减少到2000立方米每秒流量；子牙新河由6000立方米每秒流量，减为4000立方米每秒流量；独流减河由原来的3200立方米每秒流量，减少到2000立方米每秒流量；海河干流由1200立方米每秒流量，减少到300立方米每秒流量；永定新河由1400立方米每秒流量，减少到300立方米每秒流量。上述5河共计15300立方米每秒泄量，现在减少到了9600立方米每秒泄量。按治理标准减少了44%，其中海河干流减少75%，永定新河减少了78%。并且堤防普遍失修，抗洪能力大大降低。这种情况，地方也很着急。但由于长期解决不了投资，至今无法解决。
因此，为保卫京津，保卫南北交通大动脉，建议中央立即责成有关省市和有关部门，研究制定对海河水系进行全线彻底的整修清淤方案，并迅速掀起一个以清淤清障复堤为主的大治海河的“人民战争”。尽快恢复原来的泄洪能力。对所有堤防进行整修加固，并备有土牛、石料等抢险物资，提高抗洪能力，确保行洪安全。为完成上述任务，国家应提供必要的资金。有关省市要全力以赴，对明年或近期海河可能再现的历史特大洪水作好充分准备。
在海河抗洪准备中，还有三个问题要特别注意：一是为保证天津市的安全，必须按百年一遇的防洪标准，确保独流减河左堤和永定新河右堤及西河闸西堤的安全。这要有充分的准备，确保万无一失。二是对永定河官厅水库以下的山峡地区，可能出现的16000立方米每秒流量的调查洪水，要有充分准备。为确保首都安全，芦沟桥以下的永定河左堤的防洪标准，应由现在的20年一遇提高为百年一遇。为此，北京管理段的左堤和迎水面护坡，要全线加高、加固，河道要彻底清淤清障，并固定河床，还应及早修建控制山峡洪水的陈各庄水库。三是为保密云水库的安全，北京正在进行加固，但密云水库如遇到特大洪水，所有溢洪、泄洪设备需要全部启用时，总泄量有17000多立方米每秒。而下游潮白河的安全泄量，还不到3000立方米每秒。这样，密云水库下泄的洪水，必然波及北京市东南部的区、县，河北、天津一些地区也会一片汪洋。我们对这个可能性，也应有所准备。因为谁也无法预测和保证像长江、嫩江这样的特大洪水不会在海河发生。
2．历史上三年两决口、一百年一改道的黄河，自从人民治黄开始，50多年来在毛主席“一定要把黄河的事情办好”的号召下，我们进行了多级、多目标的工程建设开发。持续地开展了水土保持工作，总结创造了小流域治理经验。一直在普遍加高、加固两岸大堤，并建立了北金堤和东平湖滞洪区。1958年在周恩来总理的亲自指挥下，战胜了黄河发生的22000立方米每秒流量的特大洪水，并取得了史无前例的黄河51年伏汛安澜。但是，黄河的现状和存在的问题，至今依然是一条未能完全控制的威胁极大的悬河，仍是中华民族的心腹之患。在历史上多次发生的大灾大难，让我们永远也忘记不了。正在修建中的多目标的小浪底工程，虽然对三门峡至小浪底区间有一定的调峰和拦沙作用，对下游的防洪标准也有所提高，但对下游伊、洛、沁三河，一条也没有控制。因此，我认为还不能说修建了小浪底水库，就基本解决了黄河下游的防洪问题。因为在1975年8月，淮河的洪、汝河板桥、石漫滩两大水库垮坝后，黄河水利委员会根据洪水资料，参考历史洪水，并根据气象和地形，把海河、淮河两次暴雨移植过来，经过综合分析，利用三门峡控制上游洪水后，黄河花园口还有可能发生46000立方米每秒流量的特大洪水。黄河花园口到三门峡之间，流域面积4.1万平方公里，有伊、洛、沁三大支流汇入，这也是威胁下游的主要洪水来源。
黄河防汛抗洪历史悠久，虽具有比较丰富的经验和技术人才，但我们决不能因此有任何的丝毫麻痹和盲目乐观。我们必须对花园口可能出现46000立方米每秒流量的最大洪水作最坏打算。大力加强防洪工程建设，按照标准要求继续加高加固大堤，疏浚和整治河道，进行河口治理。在遭遇特大洪水时必须使用的有150万人口的北金堤滞洪区和有30万人口的东平湖滞洪区，要做好安全撤退转移和生活安排的充分准备工作。同时对抗洪指挥、组织和所需物资做最充分的准备。黄河大堤路面都是土路，不利于防汛抢险，应改为硬面路，保证抢险车辆畅通无阻。
3．全国共建成大、中、小型水库8.4万多座，现有的503座大型水库中，有险库82座；在2650座中型水库中，有险库962座；在82000多座小型水库中，险库约占40%。这些险库，由于缺乏经费，长期得不到根本处理，对下游人民生命财产的安全，构成了很大威胁。水库垮坝是带有毁灭性的灾难，而且很难预测和保证人员安全逃险。因此，应下定决心解决所需投资。险库能变得正常运用，就可以发挥其原来的设计效益，这与新修水库相比，是个多快好省的路子。我们应该下决心迅速办好这件事情。
4．关于城市防洪问题，也是我国当前应该抓紧解决的重要问题。截至1997年底，全国共设市670座，其中有防洪任务的城市639座，占总数的95%。一旦这些城市遭受洪灾，都将遭受严重损失。但目前达到规定防洪标准的仅有207座，占总数的32%。在非农业人口100万以上的34座大城市中，防洪达标城市仅有6座，占18%。其中150万人口以上的16座城市中，仅有2座达标。同时，许多城市在行洪河道及滩地上违法建房、设障者，比比皆是。一遇洪水，即难免遭灾。因此对城市防洪问题，也必须抓紧限期解决，即根据每个城市的具体情况，限期修建确保安全的防洪堤，并在1999年汛前对行洪河道与滩地彻底清障。
（三）
要彻底根除我国水旱灾害，任重而道远。从现在起，要坚持不懈地奋力拼搏二三十年，或是更长点的时间。这就必须力争加快速度，在投入上，给予水利与所处地位和要求速度相适应的资金保证。这就有个国家财力能不能或肯不肯拿出这么多钱的问题。根据我几十年的经验和体会，这得首先解决对水利认识上的两个误区。
第一个误区：认为水利是非生产性产业，而不是生产性产业。所以国家有关部门规定的19个物质生产产业中，就没有水利产业。而实际上水利产业是有产品的，如修建的各种不同用途的水工建筑物，经过物化劳动，改变了自然水的空间和时间的存在状态，生产出原水和电力，这和工业产出的原煤、原油、原木、原粮、原盐等产品属同样性质，因而也应该是生产性产业。水是人民生活中无可代替的生活资料，也是农业和一切工业不可缺少的生产原料，原水是为社会全方位服务的，防洪安全保障是社会生产力的组成部分。因此，防洪设施也能生产无形的非物质产品。同时利用水利工程特有条件和优势，开展水利综合经营，发展水利经济，同样能生产社会所需的各类产品。目前，水利经济的总产值已由1978年的3亿元，达到了1997年的1200多亿元。因此，水利产业的特性、作用和地位，决定了它也是生产性产业。
第二个误区：在水利建设上对投入和产出关系的错误认识，为此而往往导致决策失误，这表现在：
一是长期以来，每到汛期闹洪灾时都和1998年一样，为了抗洪救灾，要什么国家给什么，要多少给多少，不惜代价地全力支持。但在灾后为防止洪灾重演，所需要的修建水利工程的费用，则很难得到满足。
二是党的十四大把水利摆到了国民经济基础设施建设第一位，但其投资比重，则与其所处的地位极不相称，远远低于能源、交通、通信、铁路等基础设施。新中国成立以后，在1980年以前全国水利投资，一直占全国基建投资的7%左右，最高时曾达15%。1981年后逐年下降到1.9%，到1988年才回升到2.6%，而现在也不过1%～2%。水利投资在国民经济基建投资中，我认为应稳定地占有和其地位相称的比例，这样才能保证水利建设正常地持续进行。
三是对水利的投入和产出，一直存在着一种不合理、不公平、不准确的算账方法。误以为水利投入大、产出低、周期长、见效慢、回收迟。这个错误结论，使对水利的投入长期陷入误区，从而大大延误了水利建设应有的速度，远远不能满足国民经济发展和人民生活的需要。我认为对水利的投入和产出账，应该从宏观到微观，从直接收入到社会效益所产生的国家财政收入，来清楚地算四笔账：
第一笔是，建设一个水利工程，国家财政实际投入多少钱?
第二笔是，工程建成以后，它的直接收入(如水费、电费和利用工程本身优势，开展综合经营，发展水利经济的可能收入)和社会效益(如防洪、灌溉、航运和城乡各业)，由于有了水和电的保证，创造出的社会产值与国家财政的利税收入。这在国家和人民的收人里边，实际也包括了水利产出的一定份额，但过去对水利的产出计算，一直还没有把这笔大账计算在内，显然是极不准确，也不合理的。
第三笔是，不修某个水利工程，按第二笔账的算法，水利直接会减少多少收入?社会产值要受多大损失?国家财政和人民每年要减少多少收入？
第四笔是，水利和其他产业有着完全不同的特点。一般产业不建厂、不修工程，只是生产不出产品的损失而已。而没有水源，也就没有农业、工业和任何产业，没有防洪的安全保证。一场大水，波及到哪里，就可以使那里的一切一扫而光，荡然无存。这给国家和人民生命财产会造成难以估量的损失，而恢复重建又要花多少钱?
长期以来，我们对水利工程的投入产出账，主要是算第一笔账，算国家财政要花多少钱，而不去精确地计算后面的三笔账。因此，也就不能准确地反映水利工程的实际产出和国家财政从水利效益上的实际收入。如果算清了上面的四笔账，那么，对水利投入和产出的概念，从宏观上看，就是投入少、效益大、产出高、回收快了。从而，也就应该彻底改变在水利上，只算小账，不算大账，舍不得花小钱去修工程，而把大把的钱不断地扔进水里了。进人90年代后，我国相继发生了5次大洪水，共计经济损失8842亿元，这笔庞大的经济损失，可以修几个三峡或南水北调工程?仅1998年损失的2642.96亿元，一个三峡工程和南水北调中线工程的总投资，在两个多月时间里，即付之东流了。这沉痛的教训，还不值得我们深思吗?