加快高标准高质量堤防建设步伐确保1999年安全度汛
——温家宝副总理在全国江河堤防建设现场会上的讲话
同志们：
这次全国江河堤防建设现场会，是经国务院批准召开的一次重要会议。经过1998年波澜壮阔的抗洪斗争，水利建设成为全党和全国人民最为关注的一个问题。党中央、国务院作出了一系列加强水利建设的重要指示和重大部署，1998年投入了200多亿元财政专项资金用于水利建设，1999年还要投入二三百亿元，这是前所未有的。从中央领导到普通群众，大家都关心水利建设尤其是大江大河的堤防建设，关心1999年汛期能否安全度汛。因此，这次现场会也为全国上下所关注。会议的任务是落实中央的部署，总结推广堤防建设的成功经验，推动全国江河堤防建设搞得更快、更好，确保大江大河堤防的长固久安，特别是1999年安全度汛，为国民经济和社会发展提供有力保障。
现场会之所以选在湖北荆州召开，是因为荆州的洪湖大堤、监利大堤，是1998年长江防汛抗洪形势最严峻、堤防险情最集中的地方。当时的情景大家还记得，大堤岌岌可危，险情不断发生，百万军民日夜坚守，大堤的安危牵动着党中央、国务院领导同志的心，牵动着全国亿万人民的心，也牵动着港澳台同胞、海外侨胞的心。经过广大军民的英勇奋战，投入了巨大的人力物力，抗洪斗争取得了全面胜利，但大堤也承受了巨大的压力和风险。大灾之后，痛定思痛，使我们下定决心要加强水利建设特别是重点堤防的建设，以实际行动回报全国人民对1998年长江防汛抗洪的关心和支持，让党和人民放心。
会上，大家实地考察了洪湖、监利长江干堤建设和新材料、新工艺的应用情况。湖北、黑龙江、江苏、安
徽四省的同志分别介绍了他们的做法和经验，讲得很好。下面，我讲几点意见。
一、充分认识搞好堤防建设的重要性和紧迫性
水利建设是一个系统工程，必须坚持中央确定的全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理的原则。就防洪建设而言，要贯彻“蓄泄兼筹，以泄为主”的方针，通过堤防建设、分洪拦蓄、水库调节、河道整治等措施提高综合防洪能力。国家无疑需要在主要的江河上中游再兴建一些控制性工程。但是这样一些工程投资大，需要较长的建设周期，短期内还不能发挥作用。堤防是整个防洪工程体系的基础，是防洪的重要屏障，在我国防洪工作中具有极其重要的地位。这是任何时候其他措施都无法替代的。即使像三峡、小浪底这样的大型水利工程建成发挥作用后，可以很大程度地减轻中下游的防洪压力，但也不能代替堤防的作用。因此，党的十五届三中全会《决定》明确指出：“重大水利工程建设，应从长计议，全面考虑，科学选比，周密计划。当务之急是要加大投入，加快长江黄河等大江大河大湖的治理，提高防洪能力。要大干几年，把大江大河大湖的干堤建设成高标准的防洪堤。”
新中国成立以来，我国堤防建设取得了巨大成就，在抵御洪涝灾害中发挥了极其重要的作用，取得了巨大的社会效益和经济效益。但是，1998年特大洪水的冲击也充分暴露了我国水利建设，特别是堤防工程中的一些问题。一是堤防标准低。目前主要的堤防，除黄河防洪标准为60年一遇外，其他大部分大江大河大湖堤防的防洪标准只有10年一遇。20年一遇。大多数堤身断面单薄，堤顶宽度和高程不够。大堤普遍缺乏防汛抢险必要的交通、照明和通讯设施，造成防汛期间查险报险难、抢险被动的局面。中小河流防洪标准更低，许多是处于无设防状态。许多堤段尚未达到规划标准。1998年长江3600公里干堤抢筑子堤660公里，有350公里堤段直接挡水，子堤挡水最大高度1.7米，形势万分紧急。二是堤防质量差，隐患多。我国大江大河干堤大部分是历代加厚培高形成的，堤基条件差，大都没有进行过基础处理，堤身质量不均匀，防渗性能很差。三是险工险段多、崩岸严重。许多历史上遗留下来的险工险段，由于处理不彻底，每到汛期险象环生。另外，由于河势变化，不断冲刷堤脚，崩岸严重。据统计，1998年汛期长江干堤累计发生险情近万处，嫩江、松花江堤防多处溃口。我国江河堤防存在的种种问题，严重威胁着国民经济的发展和人民生命财产的安全。
从历史上看，我国大江大河连续两年，甚至连续几年发生大洪水的情况并不少见，因此，不能排除1999年长江还有发生大洪水的可能。黄河、海河多年没有来大洪水，1999年发生的机率也在增大，特别是黄河连续几年出现枯水、断流的情况下，会不会来一次大洪水，也难以预料。对淮河等其他江河，也不能掉以轻心。在这个问题上，来不得半点麻痹和侥幸，丝毫不能疏忽，必须立足于来大水、防大汛。
1999年在我们党和国家的历史上，是具有特殊意义的一年。我们将迎接新中国成立50周年大庆，我国政府将恢复对澳门行使主权。因此，搞好防洪工程建设，特别是抓好堤防工程建设，确保大江大河安全度汛，事关我国改革、发展、稳定的大局。现在离1999年汛期只有半年时间，各级领导要有紧迫感，务必抓住当前这个水利建设的有利时机，千方百计把大江大河重要堤防建设好，确保1999年汛期万无一失。
二、堤防建设的主要目标和总体要求
根据党中央、国务院的部署，今后一个时期堤防建设的主要目标是：经过二三年努力，使长江、黄河等大江大河的一类堤防工程，配合使用其他防洪设施，达到能防御建国以来发生的最大洪水的标准，其中重点地段的堤防达到能抗御百年一遇洪水的标准。其他重要支流和湖泊的二类堤防建设，要根据轻重缓急，力争两年内完成。
堤防建设总的要求是，在现有的堤防工程设施基础上，统一规划，科学设计，突出重点，分步实施，加强科
研和新技术推广应用，建设高标准、高质量的江河堤防。要把长江、黄河等七大江河干流堤防，以及保护重点
城市、铁路干线、重要工矿企业的支流堤防，作为重中之重，加快建设进度。特别对1998年大水后堤防断面严
重不足的堤段，基础渗漏严重的堤段要优先安排整修加固。
从现在到1999年汛前，要突出抓好几项工作：第一，优先保证水毁工程修复，保证堤身堤基的重大险情处理、险工险段加固，对已安排的洪湖、监利大堤，荆江大堤，黄广大堤，岳阳大堤，武汉龙王庙，同马、无为大堤，九江大堤等重点堤段的除险加固要在1999年汛前完成；第二，加快堤基防渗处理，重点搞好管涌易发段的堤脚内、外压渗平台的处理，力争汛期不发生重大管涌险情；第三，对重要河段已发生的崩岸，要采取有效措施进行防护，对可能发生崩岸的堤段要有预防措施；第四，对1998年汛期靠子堤挡水的薄弱堤段，要按已批准的规划设计进行加高培厚。
三、采取有效措施，建设高标准、高质量堤防
1998年汛后，各地按照党中央、国务院的部署，迅速掀起了灾后重建、整治江湖、兴修水利的高潮。各级领导高度重视，群众的积极性空前高涨。大规模的水利建设尤其是堤防建设全面展开之后，如何把群众的积极性保护好、引导好、发挥好，保证工程质量，是摆在我们面前必须解决好的突出问题。
从各地情况看，目前堤防建设存在一些值得注意的问题。一是部分项目前期工作较差，缺乏科学的规划设计，建设标准不明确，存在堤顶高程盲目攀高的倾向，甚至存在“三边”现象，有的擅自修改已经批准的设计；二是有的项目施工技术不能满足工程建设需要，特别是堤防基础防渗处理仍是薄弱环节；三是有的项目组织管理不力，没有实行公开招标投标制度和工程监理制度，施工过程中监督检查不够，有些项目尤其是以农民投工投劳为主的项目，质量隐患较多，四是少数地区项目配套资金不落实，投资有缺口，或建设施工超概算，甚至有挪用项目资金的情况，容易造成偷工减料，给工程质量留下隐患。
党中央、国务院非常关心和重视基础设施建设的工程质量问题，特别是对水利工程建设质量，尤为关注。在刚刚结束的全国经济工作会议上，江总书记再次强调，要以对国家和人民高度负责的精神，确保工程质量，“尤其是重点水利工程，这是百年大计，一定要坚持质量第一”。1998年面对亚洲金融危机的影响，中央果断采取扩大内需，实行积极的财政政策，通过发行国债来大搞水利等基础设施建设，这对水利建设来说是个难得的机遇。现在关键是要用好这笔资金，确保工程质量。堤防建设造福当代，荫及子孙，如果因为质量出了问题，我们将对不起人民，对不起后代子孙。
堤防建设点多、线长、面广，需要我们花更大的力气，加强管理，狠抓落实，扎实工作，确保质量，真正把为人民造福的好事办好。为此，我提几点要求：
第一，加强项目的前期工作，抓紧做好堤防建设的规划、设计。防洪建设是一个系统工程，各地的堤防建设规划要结合整个防洪工程体系统筹考虑，恰当安排。要从各流域综合防洪能力出发，根据不同情况提出不同的设计标准和要求，并组织有资信有权威的专门机构和各方面专家进行充分论证，根据不同堤段的水文、地理、地质及经济社会等实际情况修订规划，精心设计。有关堤防建设的关键参数如不同河段相应的设计水位、堤顶高程等，要及早提出，以指导堤防建设。当前，大部分预算内专项资金已经到位，前期工作进度要加快。首先要抓紧完成重点堤段和水毁工程修复的设计工作。对于原已达标，按照新目标要提高标准的工程项目也要抓紧设计，保证建设需要。必须明确，前期工作做得不够，达不到要求的决不能开工建设。
第二，大力推行工程建设招标投标制。堤防工程大部分为地方工程、基本上是以县为单位进行管理，除工程设计有流域机构专家参与外，设计、施工和设备采购，通过公开招标形式确定的比例还不够高，大部分任务由本省内本行业的相关单位承担。要下决心在堤防工程建设中引入竞争机制，真正按照“公开、公正、公平”的原则进行规范化的招标投标工作，提高投资效益，确保工程质量。坚持政企分开，尽快扭转项目公开招标投标比例低、运作不规范、保护本地区本行业利益、招标投标流于形式的状况。要防止由于配套资金不足或片面强调节省投资，编定标底过低，导致不合理低价中标，造成施工中伤工减料或延误工期等后果。特别要防止层层分包，转嫁风险，造成施工承包失控的现象发生。要加大对招标承包中违法、违纪行为的查处力度，严厉打击玩忽职守、行贿受贿、权钱交易等违法、违纪行为。
第三，落实各项责任制，严格工程建设监理。大量的实践证明，层层建立领导责任人制度，对于确保工程建设质量至关重要。领导责任人对项目的建设管理负完全责任。不管今后调到什么地方，不管升多大的官，谁负责的工程出了问题，都要追究行政和法律的责任。同时，设计、监理、施工、验收等，也要明确具体负责人，切实把责任制落到每一个项目，每一个堤段，每个环节。施工单位和施工人员必须以高度负责的精神，严格按照有关工程质量规程、规范和标准进行施工。要严格工程监理。要通过公平竞争的办法，选择具备资质的监理单位，对项目进行全过程、全方位监理。不能由领导指定监理单位，更不准把一些不具备资质的单位和个人拉
进监理队伍。建设监理要认真履行控制工期、质量、投资的职责，做到及时发现问题，及早解决，防患于未然。要严把材料、设备质量关，防止偷工减料、以次充好的现象发生。要加强对监理单位和监理工作的监督管理，严厉查处违反监理规定、不负责任、弄虚作假的行为，直至取消监理资格。
第四，切实搞好堤防防渗及基础处理。这是建设高标准堤防的关键。我国江河湖泊的堤防多数是过去在老堤上加高培厚形成的，原来基础未作处理，由堤基基础渗水、管涌造成的险情是决口的一个主要原因。1998年汛期，几处影响大的堤防溃决，就是管涌造成的。为从根本上消除隐患，设计、建设和施工单位都要把加强堤防防渗及基础处理作为重点来抓，认真开展基础勘探，摸清楚堤基的地质条件，采用填塘固基等成本低廉、便于施工的防渗综合技术措施，提高堤防基础防渗能力。对堤身防渗也要采取切实可行的措施。一类堤防建成后，要基本杜绝管涌等重大险情的发生。
第五，积极推广使用新技术、新材料、新工艺。科学技术是第一生产力，设计、科研、施工和建设单位都要重视这个问题。要搞好典型引导，抓好示范工程。凡经过试验、实践证明是成功的经验，就要由点到面逐步推开。比如，土工布的应用和高压喷射灌浆防渗、薄混凝土防渗墙等技术，对提高堤防防渗作用明显，应大力推广。各地可以根据具体情况，因地制宜地加以选用。同时，要组织力量，对河势控制与崩岸治理、堤防隐患探测、扫描等技术难题，开展科技攻关，寻求有效办法，力争有新的突破。
第六，认真做好稽查、审计和工程验收工作。国家发计委最近组织重大项目稽查特派员，对新增国债项目情况进行初步稽查，发现了不少问题，并提出了整改意见。水利部已经组织工程建设巡视检查组，定人定点对项目建设进行全过程巡视检查。这很有必要，要进一步抓好。各地也要组织力量深入下去，特别是到重点工程、重点地方进行检查。对稽查、检查中发现的问题，各地、各部门要认真解决，坚决纠正。要根据有关规定，合理、准确编制工程概算，经审查批准后，要严格执行，不得突破。要按照分级管理原则，保证各种项目资金相互衔接、及时足额到位，专款专用，任何单位不得以任何名义拖延、截留和挪用。要建立项目资金使用年度审计制度，竣工决算验收制度，加强项目审计。项目竣工后，要组织有关专家进行验收，对质量不符合要求的工程，要追究责任并坚决返工。经验收合格投入使用的工程，要制定科学的管理办法，明确责任，加强工程的管理维护。
四、切实加强对堤防建设的领导
目前，江河堤防建设已全面铺开，堤防建设的质量和进度，直接关系到1999年的安全度汛，也关系百年大计。各地和有关部门要高度重视，把这项工作作为认真贯彻党的十五届三中全会和中央经济工作会议精神的一
项重要内容，认真抓紧抓好。水利部及各流域机构要加快堤防建设专项规划的编制和审批，尽快完善堤防建设
的各项规范、规程和标准，抓紧组织对各地提出的堤防建设项目的审查，加强技术指导和工程质量监督检查，
协调解决省际间堤防建设工作的问题。计划部门要严格遵循基本建设程序，按照总体规划和确保重点的要求，认真审批堤防建设项目，统筹安排和及时下达项目资金计划，同时做好政策协调工作，并对国家投资的重点建设项目派出稽查特派员进行稽查、监督。财政部门要严格资金管理，按照计划加快资金拨付进度，专款专用，及时到位，并加强对资金使用情况的监督检查，防止挤占挪用，提高资金使用效益。科技、国土资源、建设及有关工业部门要加强技术服务和技术指导，积极做好堤基处理等方面新技术、新材料的推广应用。各级地方政府要对当地堤防建设负总责，切实加强组织领导。要把堤防与防汛责任制紧密结合起来，督促各有关部门狠抓各项制度和措施的落实，广泛发动群众，积极筹措地方配套资金，协调和解决好工程建设中的实际问题。
同志们，水利建设任重道远，堤防建设已刻不容缓。中国人民能够战胜历史罕见的洪涝灾害，也一定能够完成水利建设的艰巨任务。我们要发扬伟大的抗洪精神，加强领导，统筹部署，精心组织，加快高标准、高质量的堤防建设步伐，确保1999年安全度汛，把我国的江河堤防建设成为防洪的牢固屏障，以优异的成绩迎接新中国成立50周年!