推进依法移民的里程碑 郎诚 国务院于2001年2月15日第35次常委会议通过并以国务院第299号令发布了修改后的《长江三峡工程建设移民条例》（简称《移民条例》），自2001年3月1日起开始施行。按照重庆市统一部署，市移民局代市政府着手研究起草了《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》（简称《实施办法》），2002年6月7日重庆市第一届人民代表大会常委员会第40次会议通过并以第191号公告正式公布，自2002年7月1日起施行。这是有关三峡移民的第一部地方性法规。标志着重庆市移民政策法规体系建设上了一个新台阶，是推进依法移民进程的一个里程碑，具有特殊、重大的历史意义。 一、制定出台《实施办法》的重要意义 《移民条例》自1993年8月19日国务院公布施行以来，对规范三峡工程建设移民工作，确保三峡工程二线水位移民按时完成起到了重要作用。随着三峡工程建设移民工作的全面推进和库区社会经济发展，以及库区行政区划和管理体制变等，移民工作出现了一些新情况、新问题，《移民条例》有些条款已不适应移民工作的要求。为此，国务院组织修改和发布了新《移民条例》。作为承担了主要移民任务的重庆，尤其是目前正处于较为艰巨、紧迫的二期移民攻坚战的关键阶段，更需加强移民法制建设，不断规范移民管理，促进移民工作健康有序推进和库区社会经济全面发展。为此，研究制定《实施办法》是一项创造性、基础性工作，意义重大，影响深远。 一是有利于切实有效地贯彻落实好《移民条例》，对促进重庆市三峡工程移民工作顺利有序推进，起到重要的、直接指导作用。如果说《移民条例》是母法的话，那么《实施细则》就是子法，为全面、深入、扎实有效地推进移民工作提供了较为翔实的行为准绳和法规依据。 二是有利依法行政、依法移民，使三峡工程建设移民工作在开发性移民方针和社会主义市场经济原则指导下，更加规范化、法制化。多年来移民工作主要以行政手段及政策调节来推动，随着移民工作的深入开展，不少政策在实践中渐进成熟，因此，用法规形式把它确定下来，将会有效地解决在移民工作中的现实问题，尤其是一些难点问题。 三是有利于深入研究和认识三峡工程建设移民工作规律及特点，不断探索三峡工程建设移民工作新路子，不断总结和运用工作经验。多年来，库区各地探索积累了不少经验，取得不少成果，把在实践中证明是行之有效的办法确定下来，并推而广之，将有助于推进移民工作顺利开展，不断探索移民工作规律及特点，不断创造和积累新的经验。 四是有利于广大干部群众在移民工作实践中，更具体、更准确的理解、掌握和执行相关政策法规及操作程序和办法。国务院新颁发的《移民条例》共七章六十四条（修改前是六章四十三条），《实施办法》根据《移民条例》的原则规定，通过深化和细化、增加了五十余条新内容，指导性、操作性较强。 五是有利于更好地实施西部大开发和可持续发展战略；把库区长远利益与眼前利益结合起来，把全局利益与局部利益结合起来，积极引导库区朝着经济发达、环境优美、人民安居乐业和长治久安的目标迈进。移民工作说到底是一个经济问题，发展问题。三峡移民与西部大开发是库区两大历史性机遇，二者你中有我，我中有你，遥相呼应，将给库区跨世纪经济和社会发展战略目标的实现带来强大的推动力。 二、起草制定该《实施办法》的基本原则 这次起草制订《实施办法》，主要遵循以下原则。 1.宏观指导与微观管理相结合的原则。《实施办法》是依据 《移民条例》总的精神和基本内容而制定的，既具有宏观指导作用，更要具有实际操作性。因此应当在坚持移民工作基本方针政策的同时，有针对性地制订具体的规定和办法；《实施办法》应尽可能充实和完善移民工作的一些基本原则，基本政策，基本程序，基本办法，便于操作实施和遵循。 2.依法移民，协调统一的原则。《实施办法》属地方性立法 范畴，是移民工作基本法规，将有助于推进依法移民的进程，提高依法行政的水平。三峡移民是一个复杂的社会系统工程，涉及政治、经济、文化等各个领域，也涉及到不少法律法规，因此，对涉及的内容，都应在国家相关法律的基本原则和精神指导下研究制定，与相关法律、法规相吻合相衔接，与我市出台的相关法规协调统一。要避免与现行的法律、法规发生冲突，造成一些不必要的矛盾。 3.既充实完善，又稳定连续的原则。自1993年国务院颁布实施《移民条例》到修改后又重新发布，经历了10个年头，已在实践中形成了较为全面的政策规定和程序、办法。从1986年撤销三峡省筹备组，将移民工作移交川鄂两省负责，并重新进行论证，到1997年3月全国人大批准设立重庆直辖市，将三峡移民工作由四川省划归重庆市负责。在这之前，库区移民工作经历了论证、试点、实施三个阶段。《实施办法》的制定，是在总结多年来实践经验的基础上，根据移民工作客观要求和本市实际而进行必要的充实完善和细化，对《移民条例》已规定的内容一般不简单照搬，重复规定。对《移民条例》所确定的方针政策，基本原则以及重庆市制定出台的一系列现行移民规章及管理办法，保持相对稳定性和连续性。特别是对在实践中证明是行之有效的基本经验和办法，作进一步归纳、提练和重申，使《实施办法》更加规范、更具指导性。 4.兼顾移民主体与移民客体利益关系的原则。三峡工程建设移民工作属政府行为，必须坚持“中央统一领导”、“国家扶持、各方支持、自力更生”和“顾全大局、服从国家统筹安排”等基本方针、原则。必须坚持为国家负责、为历史负责和为移民负责一致性原则。在制定《实施办法》中，既规定移民的权利，又明确移民的义务；进一步确定移民主体与客体的行为规范，正确处理好二者相互关系；兼顾国家、集体与个人的利益，维护移民的合法权益，使《实施办法》更具合理性和科学性。 三、《实施办法》的形成过程 1998年，重庆市移民局结合重庆市政府起草农村移民安置、工矿企业迁建、城镇迁建和移民资金管理等一系列规范性文件的同时，就开始动议研究起草《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉细则》（当时暂定名为“细则”），并开始作有关准备工作。由于1999年国务院根据新的形势和新的情况需要，决定修改《移民条例》，经两年时间调查研究和论证，于2001年2月重新颁布了修改后的《移民条例》。重庆市为了做好《实施办法》的起草工作，市政府立即将起草工作提到议事日程，并在2001年3月初就起草的具体工作作了安排，责成市移民局完成《实施办法》的初稿。市移民局与市法制办、市人大法工委、城环委等部门进行了前期衔接。同时，市委移民工委要求库区各地在学习宣传《移民条例》的同时，对起草《实施办法》提出意见和建议。市移民局及时召开局务会研究起草工作，并责成政策法规处牵头组织调研起草组，到库区重点移民区县组织座谈，开展研讨。同时，将起草的初稿印发各区县移民局广泛征求意见，组织召开专题讨论会，对重点问题展开研讨，并归纳汇总意见，进行修改完善。 市移民局在对初稿进行了5次修订后形成了征求意见稿，于2001年9月书面报送市政府。市政府收到报告后，交由市法制办于2001年11月征求了市级相关部门和各区县（自治县、市）政府意见，并组织专家进行论证。根据专家论证意见，市法制办会同市移民局和部分专家于2月20日至24日集中进行了修改。2月27日由市政府第103次常委会审定通过后，3月11日将预案报送市人大开始进入规定的立法程序。之前，人大办公厅（信访处）、城环委，移民工委分别会同市移民局深入库区组织了专题调研。3月17日，市人大城环委、移民工委组织召开了有关方面专家参加的全委会，对《实施办法》（送审稿）进行了初审。3月26日市人大一届三十九次常委会进行了审议。4月29日由市人大法工委根据审议意见会同市移民局等方面进行了初步筛选、讨论，并于5月17日组织了修改审定。6月3日市人大一届四十次常委会分组进行了讨论审议，并于6月7日市人大常委会最后审议通过，6月8日以191号公告正式公布，自2002年7月1日施行，并在《重庆日报》要闻版全文刊载。自此，《实施办法》从调研起草、论证审议到正式公布，历时15个月时间。 四、《实施办法》的主要内容 《实施办法》的主要内容，是依据《移民条例》的原本章节进行对应起草和规定，共为七章，七十一条。 第一章总则，共六条，与《移民条例》第一章总则相比，增加了移民迁建单位和移民依法享有的权利和义务、乡（镇）政府及街道办事处承担移民工作的责任、移民工作实行目标责任制、实施库区环境保护建设规划和本市三峡库区生态经济区发展规划，坚持可持续发展战略等重要内容。 第二章移民安置，共二十六条，与《移民条例》第二章相比， 主要增加了农村移民生产安置方式、标准及补偿办法、外迁移民安置的规划和计划实施、农村移民居民点基础设施建设、移民工程项目实行"五制"(项目法人负责制、招投标制、合同制、工程监理制、竣工验收制)、城镇单位和居民搬迁方式、占地移民安置办法及补偿、企业结构调整及搬迁补偿、迁建城镇的各种市政设施和公用设施复建项目的移交管理以及地质灾害治理等重要内容。 第三章淹没区、安置区的管理，共十条，与《移民条例》第 三章相比，主要增加了库区计划生育管理、外迁移民人口核实、库区文物保护、库底清理、三峡水库淹没区的土地使用、移民档案管理及移民信访工作等内容。同时对《移民条例》等三章的其它条文进行了细化。 第四章移民资金使用的管理和监督，共十一条，与《移民条 例》第四章相比，主要增加了加强移民资金管理的指导监督、移民资金管理责任制、移民资金拨付办法、移民补偿投资价差管理、移民资金稽查制度、移民资金审计监督、移民资金监督联席会制度、乡镇移民资金管理以及对新城建设指挥部（管委会）的规定等重要内容。 第五章扶持措施，共八条，与《移民条例》第五章相比，主要增加了移民耕地占用税的使用；加强联系和落实对口支援项目计划以及对外迁移民在处置不属补偿范围内固定资产的办法和依法减免税费的优惠措施。其它条文作了一些操作性规定，主要强调要落实好《移民条例》中所提出的对库区各项扶持措施。 第六章法律责任，共九条，与《移民条例》第六章相比，除将章节题目“罚则”改为“法律责任”外，主要增加了对移民拖延搬迁、返迁或拒绝领取双补偿资金等行为的处罚规定；对聚众闹事，干扰阻碍和破坏移民工作的处罚规定；对利用收购、兼并、联营或其他手段骗取移民资金的处罚规定；对未完成企业迁建任务前用资金归还集资、贷款和其他债务的处罚规定；拒绝或拖延接管迁建城镇市政设施等行为的处罚规定；对地质灾害专项治理或未达到治理标准进行建议和搬迁的行为以及国家工作人员玩忽职守、滥用职权等行为进行处罚的规定等重要内容。 第七章附则，共一条，主要明确了本《实施细则》的生效时间，即2002年7月1日起施行。 为了认真落实好《实施办法》，重庆市移民局6月10日发出了《关于宣传贯彻重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》的通知（渝移发[2002]59号），要求各区县把宣传贯彻《实施办法》作为做好移民工作的一项重要的基础性工作，结合完成二期移民任务，广泛深入组织开展学习、宣传、贯彻《实施办法》的活动，全面正确把握精神实质和基本内容，把宣传贯彻《实施办法》作为一项长期任务坚持下去。
|