坚持依法移民的实践与探索

                    ——重庆市三峡移民政策法规工作纪实

郎诚

　　坚持依法移民是三峡移民工作的内在要求，是依法行政的具体体现，这既是一个重大的理论课题，也是一个重大的实践课题，是摆在我们面前一项艰巨而长期的任务，需要认真进行研讨和探索。重庆市直辖以后，担负着三峡库区百万移民这一光荣艰巨的历史使命，尽快建章立法，规范移民搬迁显得尤为重要和紧迫。库区各级政府及移民机构结合本地实际，在坚持依法移民方面努力探索实践，作了大量的基础性工作，促使移民政策法规工作全面起动，并取得了初步成果。

抓基础，建章立法，促使移民工作迈入规范化、法制化轨道

　　当前，已进入三峡库区二期移民(1998～2003年)攻坚阶段，我市库区各级政府和移民部门深刻体会到，移民政策法规是做好移民工作的强有力的支撑和保障。必须认真总结一期移民工作的经验，深入研究二期移民工作的新情况、新问题，进一步解放思想，真抓实干，狠抓移民政策法规体系建设，促使移民政策法规工作跃上一个新台阶，从而为圆满完成三峡百万移民创建良好的政策环境和法制环境。

　　——积极配合做好《长江三峡工程建设移民条例》的修正工作。《移民条例》自1993年国务院颁布以来，对指导、规神范三峡库区移民工作，促进库区经济发展起到了重要作用，有力地推动了依法移民进程。但随着库区建制的调整和移民工作的深入开展，许多条款已不能适应客观工作的需要。根据国务院三建委移民开发局关于修改移民条例的通知精神，近两年来，我市库区各级领导深入库区调查，广泛征求基层意见，认真研讨论证，及时提出和上报了修改意见；市移民局还多次派员赴北京参加了有关方面对《移民条例》的修改及移民政策研讨，提出了近30余条具体修改建议意见和一些急需研究解决的重大政策性问题。《移民条例》的修改过程，既是一个总结经验，深化思路的过程，也是一个进一步完善政策、规范管理的过程。

　　——抓紧拟订和出台了一系列适应移民工作实际需要的政策性文件和管理规章。近些年，我市以移民规划设计、项目计划、工程质量、资金财务、监督审计等方面为主要内容的移民管理工作不断强化；以目标责任制、项目法人制、招投标制、监理制、合同管理制等为重点的管理制度不断健全和完善。自1998年至今，在市移民局组织起草和市法制办等部门论证修改的基础上，市政府以政府规章先后颁发了《重庆市三峡工程库区移民档案管理办法》、《重庆市三峡工程库区移民计划资金管理办法》，出台了《关于严格控制移民迁建单位用地的通知》、《关于三峡工程重庆市库区解缓返还和使用移民耕地占用税有关问题的通知》、《关于鼓励农村移民分散自主外迁的通知》、《关于三峡库区农村移民外迁市内安置计划及资金管理暂行办法》、《关于做好二峡库区迁建工矿企业结构调整的通知》、《关于在三峡切实做好移民迁建中加强生态环境保护工作的通知》、《关于进一步做好对口支援移民工作的通知》等一系列规范性文件。市委、市政府还联名发出了《关于实行三峡移民资金和移民工程质量管理责任制的规定》、市移民局制定出台了《移民信访管理暂行办法》、《重庆库区移民养老保险管理试行办法》、《重庆市<三峡库区移民补偿投资价差资金计算及管理办法>实施细则》、《重庆市移民信息工作试行办法》、《三峡工程重庆库区乡镇移民计划资金管理暂行办法》、《重庆库区淹没工矿企业迁建销号试行办法》等规范性文件。《重庆市三峡库区农村移民安置管理办法》、《重庆市三峡库区城镇迁建及专业项目复建管理办法》、《重庆市三峡库区淹没工矿企业迁建管理办法》、《重庆市三峡库区移民监理实施管理办法》等政府规章已完成起草修改工作，将由市政府审议通过后颁发。这些政策性文件和管理规章的制定与出台，对建立和健全移民政策法规体系和管理机制发挥了重要的基础性作用。

　　——初步建立了移民政策法规工作网络体系。峡移民进入二期攻坚阶段初始，我市面临着移民任务重而政策法规工作力量薄弱状态，不能适应大规模的移民迁建需要。针对这一现状，重庆市移民局于1998年6月召开了我市库区第一次移民政策法规工作会议，总结了一期水位期间移民政策法规工作方面的情况；部署了二期水位后移民政策法规工作任务、并提出了《关于加强移民政策法规工作的意见》。目前，库区各地工作机构基本健全，工作力量不断充实，制度措施得到加强，初步形成了我市库区移民政策法规工作网络体系。市移民局从1999年开始，还聘用22个市级部门的移民政策特约研究员，进一步加强我市移民政策法规工作，对推动移民政策法规体系建设将发挥积极作用。

抓重点，深入开展移民政策法规调查研究

　　移民政策法规是党和国家在处理移民问题上规范和引导移民管理机构、移民单位及个人的准则和调节手段。而要制定好移民政策法规，必须在调查研究的基础上进行。重庆市进直辖以来，我市库区各级党委、政府及移民部门把调查研究贯穿于整个移民工作的全过程，并作为一项基本制度长期坚持下去，取得了明显成效，促进了移民政策法规工作的开展。目前，库区从上到下已基本形成了深入基层，大兴调查研究的好风尚。

　　——结合实际，开展移民调查已成为领导干部的经常性活动。近些年来，市委、市人大、市政府、市政协的领导高度重视移民工作，经常深入库区调查研究和组织视察活动。市委通过深入调研，作出了《关于在移民工作中进一步加强党的建设和干部队伍建设的决定》。市人大通过对库区移民工作的视察，作出了《关于切实做好移民工作的决定》。市政协通过组织对库区移民工作的视察调研，形成了一系列移民专题研究报告和重要议案。市级有关部门领导也积极主动到库区研究指导工作，促进了移民工作州顺利开展。市移民局专门发出了《关于进一步加强移民政策调研工作的通知》，局党组成员建立了联系重点移民区县和移民乡镇制度；同时，建立处级干部每年深入库区120天的制度。各级领导干部带头亲自搞调研，已形成经常化、制度化的领导工作方式。实践证明，领导亲自抓调研，能够及时提出当前急待解决的重点课题，指导基层开展移民政策调研工作，并为上级决策提供参考依据。

　　——突出重点，积极配合深入开展移民专题调研工作。近些年来，市移民局分别参与了国务院三建委、三建委监察局、移民局及巡视员调研组、水利部长江委、国务院法制办、市人大、市政协等对库区移民工作的考察和调研活动，并写出了专题调研报告，为移民工作决策和政策的制定提供了第一手资料。除此而外，还会同市府有关部门和部分区县一起到库区开展调查研究，进行现场指导，开展试点工作和研讨活动等。各地在前段时间重点开展了移民闭幕管理、工程质量、外迁移民试点、工矿企业结构调整、移民资金管理以及移民征用地管理、库区环境保护、高效生态农业、库区旅游开发、移民信访、乡镇移民管理等问题的调查研究活动，提出和形成了不少工作方案和措施。市移民局还与国家科委西南中心、市委研究室、市科委、重庆市高级法院、重庆大学、西南农大等单位合作开展了移民投资评价、移民实用法律、库区经济可持续发展、库区高效生态农业、农村移民安置途径等移民课题研究。

　　——创刊《移民调研》，及时反映调研成果，调查研究就象“十月怀胎”，研究问题必须注重成果转化。为了提供一个反映调查研究成果的载体，市移民局创办了《移民调研》专刊。《移民调研》自1998年5月创刊以来，及时刊载库区各地典型经验、调研报告、工作思路、问题研究及对策措施等，为上级领导机关、移民战线及各有关部门决策和指导工作提供了参考，到目前共编发了《移民调研》40期。

抓保障，加强移民法律服务和政策法规咨询服务

　　三峡移民工作时间跨度长，涉及面广，政策性强，社会影响大，一方面要提供全方位的法律服务和政策咨询服务，另一方面也必须把依法行政、依法移民作为各级政府和移民部门及广大移民干部群众的行为准则。近些年来，尤其是随着移民工作的逐步深入推进，涉及移民迁建安置过程中的经济纠纷，诉讼案件逐渐增多，发生率呈上升趋势。为此，必须正确处理好政府行为与依法移民的关系，妥善解决移民搬迁安置中涉及到的有关法律问题。我市主要开展了以下工作：

　　一是加强了对库区法律服务的指导。1998年，市移民局与市司法局联合转发了《司法部、国务院三建委办公室国家移民局关于印发<关于在三峡工程移民工作中加强法律服务工作的通知>和<关于三峡工程移民法律服务工作的实施办法>的通知》，要求库区移民部门配合司法部门重视和加强对移民法律服务工作的指导，坚持依法移民。库区各级移民部门积极与司法行政机关和公证处配合，全方位拓展服务领域，开办了城乡移民安置、企业搬迁、土地征用、集镇搬迁补偿、房屋拆迁补偿以及施工承包工程投标、移民自谋职业、调整土地等20余种专项经济民事类公证，并实行“优先受理，优惠收费、优质服务”。据万州区统计，1998年以来共办理移民搬迁公证万余件，涉及移民资金6亿多元，涉及安置移民近2万人。

　　二是开展了库区移民适用法律研讨活动。在市移民局和市高院的指导下，万州区移民局与重庆市第二中级人民法院召开了“98三峡移民适用法律研讨会”。就如何依法移民、如何运用审判职能为移民迁建服务，如何正确适用法律、依法保护移民主体的合法权益，以及各类移民案件的审判工作等方面作了广泛的研讨，为指导解决涉及移民案件某些问题提供了思路和对策。通过近两年来努力，在市移民局、市高院联合组织课题研究的基础上，今年2月专门制定出台了《重庆市高级人民法院审理涉及三峡移民案件暂行规定》。

　　三是成立预防三峡领域职务犯罪指导机构。加强三峡移民工作监管，依法查处和预防三峡移民资金管理和移民工作中的职务犯罪，是确保移民工作顺利进行的重要保障。近些年来，市检察机关和移民部门与纪检、监察、审计、银行等单位加强联系，密切配合，加大了移民监管力度，加大了打击和预防移民资金职务犯罪力度、查处了一批职务犯罪和违纪违法案件，积极开展预防工作，有效遏制了移民工作中职务犯罪的高发案势头，并逐年呈下降趋势。在总结以往工作的基础上，今年4月，市检察院、市移民局专门发出了《关于加强预防三峡移民资金管理和移民工程中职务犯罪工作的意见》，并成立了市预防三峡领域职务犯罪指导小组，以加强指导工作。

　　四是建立了常年法律顾问制度。为了促进依法决策，依法管理，1998年开始，市移民局聘请了西南政法大学教授为常年法律顾问，并随时加强与常年法律顾问的联系，以政策为依据，以法律为准绳，协调处理各类矛盾、讼争。

　　五是认真开展了移民政策咨询及议提案办理。近两年来，市移民局共接待有关行政机关、企事业单位、人民团体及移民群众来信、来访、来电千余人次，让来信、来访、来电得到满意的有关政策法规问题的答复；同时，认真办理了人大、政协有关移民政策法规的议、提案和政策法规参阅材料50余件。

抓焦点，深入开展移民政策法规宣传

　　三峡百万移民是一项伟大的实践活动，让广大移民干部群众掌握政策法规，让社会各界关心、支持三峡移民，是保障移民工作顺利进行的先决条件。近些年来，我市围绕增强移民干部群众的政策观念和法制意识，发挥其主动性、积极性和创造性，深入持久地开展了移民政策法规宣传工作，宣传的形式已逐步从单一型向多样化发展，宣传的内容由广泛宣传向深度宣传深入开展。舆论导向的力度逐步加大，宣传氛围越来越浓。

　　——库区各级组织加强了移民政策法规宣传网络建设，落实了机构，落实了责任，落实了任务，充实了工作力量。市委宣传部、市移民局联合发出了《关于加强移民宣传工作的意见》，重庆市移民局还专门设立了宣传办公室，挂靠政策法规处合署办公，负责对移民宣传工作的组织、指导、协调和管理。

　　——充分利用报刊、广播、电视等媒体以及开办专栏，设立咨询站等，广泛宣传移民政策法规，反映移民呼声，解答移民疑难。市移民局协助市电视台组建了三峡库区记者站，并在重庆电视台黄金收视时间开辟了每周定期播出的“三峡大移民”、“移民信箱”专题栏目。与《重庆日报》社一起，组织开展了移民好新闻竞赛活动和移民政策法规知识竞赛活动，先后开辟了“打好二期移民攻坚战”和“立市之本，务求必胜”的移民专题栏目。《中国三峡建设年鉴》、《长江年鉴》、《重庆年鉴》每年刊出移民专页，作为文献资料参阅。同时，还与《人民日报》、《经济日报》、《经济参考报》、《中国日报》、《瞭望》周刊、香港《文汇报》等国内外知名报刊联合举办移民专版或约定刊登专稿，全面系统介绍移民政策法规和移民进展概况。

　　——编印、下发移民政策法规资料，为广大移民干部群众提供政策依据，重庆市移民局编印和下发了《重庆市三峡工程移民工作会议文件汇编》，《三峡工程及重庆库区移民概况》、《三峡移民政策概述》、《重庆市移民局文件汇编》、《移民调研汇编》和《三峡工程四川库区移民工作十年回顾》等资料。库区各区县也采取了不同形式，加大了移民政策法规的宣传力度，1999年3月开始的全省首次移民宣传活动中，各级移民部门共向移民印发移民政策法规资料达80多万份。目前，移民政策法规宣传逐步深入库区，走进干家万户。