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波恩国际淡水会议行动建议
2001年12月在波恩举行了一次有新意的国际会议，主题是：水－－可持续发展的关键。参加会议的有来自118个国家的政府代表，包括46位部长，47个国际组织代表以及73个重要集团和民间社会组织代表。这是一次适合全球伙伴关系时代的会议，因为它表明，各国政府、私人部门、民间社会以及地方和基层组织可以伙伴精神共同努力，同时承认各自任务、作用和责任的差别。会议既没有回避也没有解决在许多社区或国家和国际上都在辩论的、难以解决的用水方面的争议问题。尽管对这些问题有很大争议，参加会议的利益相关者代表很多，但会议还是达成了相当一致的意见。
这些行动建议就是会议的结果。德国政府作为会议的召开者很高兴向世界公布这些建议。
在举行联合国环境与发展会议十年之后，现在全世界都在为举行可持续发展世界首脑会议做准备。男女老少，穷人和富人，南方和北方，全世界的人都比过去任何时候需要可持续发展。将可持续发展的概念付诸实践面临巨大的挑战。但是另外的选择只有一个，那就是任凭数十亿人类遭受贫穷、权利被剥夺、安全受威胁和遭受歧视，以及继续滥用自然资源。
国际淡水会议审议了执行《21世纪议程》方面所取得的进展情况，讨论了水在可持续发展中的作用，明确了如何改善执行情况。会议总结了以前的许多努力和会议，历次会议阐明了与水和可持续发展有关的挑战并制定了相应原则和政策。在制定政策和付诸实践之间往往存在差距。因此，这次会议集中讨论了一些具体办法。
水是可持续发展的关键，对社会、经济和环境都至关重要。水就是生命，对人的健康必不可少。水既是一种经济商品又是一种社会商品，在分配中应当首先满足人的基本需要。许多人认为享有卫生和饮用水是一项人权。水无可替代：没有水，就没有人类和其他生物，农民就不能种粮食，工厂就不能生产。提供水安全是扶贫的一个重要方面。
尽管水的利用效率有提高，但淡水的使用和需求以及水污染事件也有增加。在过去20
年中，特别是在发展中国家，安全供水和适当卫生几乎赶不上人口的增长。食物、生活和卫生对水的需求在不断增加。由于缺水和污染，各种生态系统正在受到越来越大的威胁。
会议分析了国际社会最近做出的一些划时代决定的影响。其中最密切相关的就是联合国千年大会制定的国际发展目标：“到2015
年将赤贫人口比例减少一半，将遭受饥饿和不能得到或用得起安全饮用水的人口比例减少一半”，千年大会还强调要加强管理，“停止对水资源的不可持续利用”。要达到这一目标并非易事。现有最佳估算表明，到2015
年，需要适当的供水基础设施和服务的人口将增加16亿。另外，还有超过20亿的人口需要改善卫生条件。
对全球与水有关基础设施所需投资的各种估算有很大差异，其中最高达每年1800亿美元，而目前的一种估算是700至800亿美元。然而，用于满足人的基本需求的供水和卫生投资在这些投资总额中只占很小一部分：估计约为每年200亿美元，而当前水平是100亿美元。
会议恰当地阐明了所面临的挑战，说明了关键目标，明确了适用于各地方的水管理原则和政策。它们明确了解决与水有关的很多问题的进一步办法。
会议提出了在下列三方面需要优先采取的行动：
·
管理
·
调动资金
·
能力建设和分享知识
上述建议将提交约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议国际筹备会议审议和审查。这些建议也可作为京都第三届世界水论坛以及从事与水、扶贫和可持续发展有关工作的各种组织的参考。
为和可持续发展世界首脑会议的可持续发展总目标相联系，还要将一些部门专题，如水的需求与国家减轻贫困战略，如“扶贫战略文件”达到一致，或在可能情况下将其纳入这种战略。
所有人的水安全是一项可实现的目标。世界上有足够水源供每个人使用，只是需要改变我们的管理办法。为当代人和子孙后代的福利采取行动是我们的责任。
管理方面的行动
1.
人人有公平利用水的保障
· 各国政府对确保公平和可持续利用水资源负有主要责任。这需要利用或保护水资源及其生态系统的所有利益相关者的参与。应当特别注意加强被排除在决策过程之外人的参与，特别是穷人。
· 公共责任包括制定和执行稳定而透明的规则，使所有水的使用者能公平得到和利用水。
· 到2005年各国都应当已开始制定水资源管理计划。
· 水资源政策和管理应当与其他国际协定和程序更好地联系起来，如那些关于气候变化、荒漠化、生物多样性、湿地、水坝、海洋环境和可持续森林有关的协定。还应当与国际发展和融资活动以及国家在其他商品贸易中的利益相联系。
2.确保为穷人提供供水基础设施和服务
· 水是可持续发展的一个组成部分。有关水的各项政策应当与扶贫和经济增长政策密切结合。各国政府应当审查国家和国际扶贫方案，赋予水和卫生以及生产性供水基础设施优先地位。
· 供水基础设施与服务应当多考虑到穷人和男女平等问题。计划应当现实，对准穷人的需要，应当包括各级的目标和指标。
· 《联合国千年宣言》关于饮用水的目标应当有一个相应的补充目标，即，到2015年，使卫生条件没有改善的人口减少一半。
3.促进男女平等
· 水的管理政策不应根据性别区分水的使用者，应当允许男女平等享有水资源，包括安全饮用水和卫生。
· 水资源管理应当具有参与性。男女应当平等参与可持续利用水资源的管理和分享利益。为实现平等，世界许多地方都应当加强妇女在水管理方面的作用，增加她们的参与。
· 应当对水资源专家和决策者进行关于男女共同工作的培训。在许多地方还需要采取具体措施，帮助妇女在水政策和管理方面能承担起领导职责和管理角色。
· 水资源政策和管理制度应当考虑到男女平等。这种制度应当反映出在水管理的各方面——带薪和义务——男女人员的合理分工。有关水的各种资料应当按男女分类。
4.在竞争的需求之间适当分配水资源
· 对水资源应当作出公平和可持续分配，首先要满足人的基本需求，然后是生态系统的需求，最后是包括粮食安全在内的经济方面的各种需要。分配机制应当保证各种相互竞争需要之间的平衡，考虑到水资源的社会、经济和环境价值。分配机制应考虑到地表水和地下水水资源的关系、内陆和沿海水资源的关系、日益扩大的城市化、土地管理、保持生态系统完整的必要性，以及荒漠化的威胁和环境退化问题。
· 综合水资源管理应当是可持续管理，使供水和单位水利最佳化。同时，保护生态系统的完整。应当把水资源看作一种宝贵的有限资源，对供水需求实行更积极管理，提高各方面水的使用效率。
· 灌溉农业是世界上最大的用水部门，因此，在节水方面也具有最大潜力，节约成果可与其他部门分享。
· 各国应当制定加强公平和高效利用水资源的适当国家标准。
· 在水资源分配和河流流域管理方面，应当认识到生态系统的价值。水资源分配应当至少确保水通过生态系统的循环能保持其完整性。
5.分享利益
· 集水区、河流流域、湖泊和地下含水层必须是水资源管理的首要参考范围。应当制定这一层面的管理体制和参与机制。
· 水能促进区域合作。应当加强这种国内和跨界合作，分享上游和下游利益。
· 长期承诺最有助于水资源的合作管理。应当制定交流与水有关的知识和加强相互理解的积极战略。
6.促进大型项目利益的参与性分享
· 在许多缺水国家开发新水源和建设基础设施为发展提供水资源，减轻荒漠化、干旱和气候变化的影响可能是必要的。
· 在作出关于建设水坝等大型供水基础设施项目的决定之前应当对各种需求和方案进行参与性综合评估，同时要考虑到预防措施。改善现有基础设施的运转情况应当是一个高度优先行动。应当充分考虑到所有风险、费用和利益。大型基础设施在可持续发展和扶贫方面的作用应当直接表现出来。
· 项目设计应当尽可能减少对环境产生的潜在不利影响，并改善受项目影响各方的生活。受项目影响的人们应当能参与项目决策和分享项目利益。应当制定适当机制和鼓励措施，确保符合有关项目环境和社会方面的规则和协议。
7.改善水资源管理
· 国家水资源管理政策应当考虑到大量需水的商品贸易对供水和生态系统完整的影响。例如，在缺水地区，人们应当种植需水较少或与所用水相比价值高的作物。在适当和较合算的情况下，应当探索从富水地区进需水多的商品，以保持水资源的平衡。
· 应当减少妨碍提高用水效率或对环境有不利影响的补贴。
8.保护水的质量和生态系统
· 应当保证饮用水的质量，因为对健康至关重要。
· 水资源管理应当保护生态系统，保持或恢复地下水、河流、湖泊、湿地和有关沿海地区的生态完整。这将保持健康生态系统可提供的各种生态服务以及依靠生态系统的生活。
· 水资源管理应当有助于防治荒漠化和其他形式的环境和生态退化。
· 应当把防止污染放在优先地位，因为一般来说，这比使被污染的水资源恢复正常更合算。应当通过避免用户水源污染保护供水。
· 必须加强废水处理，并使其对市政和工业来说更容易接受。投资适当卫生设施能保护各种水体不受污染和减少健康危险。各国应当加强管理扩散性（非点源）污染源。
· 有效保护水质的法律基础应当充分包括各种政策文件和规章制度、自愿测量、市场和信息手段。在具备这种基础的情况下，应当对水质进行监测，执行各项规章制度。这种办法应当实行污染者付费原则，从而促使污染者采用现有的最好防污染技术。
9.气候变化风险管理
· 水资源管理应当考虑到气候变化，加强辨明趋势、管理风险和适应水旱灾害等危险的能力。预测和预防比对紧急情况作出反应更有效，更经济合算。早期预警系统应当成为水资源开发和规划的组成部分。
· 应当在发展与灾害管理系统之间建立更密切关系。应当通过减少穷人对灾害的脆弱性和加强灾后重建系统实现这一目标。
· 不定情况下的决策机制应当能确保对迅速来临灾害和水资源长期变化的灵活反应。风险管理应当是水资源管理的一个组成部分。这应当包括建立与水资源以外的其他部门的密切协调关系。
· 应当通过恢复湿地和集水区、更好的土地使用规划和改善排水尽量减少遭受洪水的风险。
· 应当特别注意住在易受灾害的地方、生活特别容易受灾害影响的城乡穷人。
· 应当加强从事灾害准备和管理工作的机构。还将使社会更有能力应对未来的气候变化。
10.鼓励更高效提供服务
· 以公共部门为主的供水服务应当辅以不同的、往往是新形式的服务提供方式，包括由平民自己组成的自助组织、非正式服务提供者、合作组织以及地方和国际私人企业提供的服务。在每一种情况下，都应选择最有利于人和环境的办法。
· 所有服务提供者都应当遵守各种规章、标准并接受监督。他们的工作应当高效率、可靠，应当避免使他们受到不适当压力。应当把管理者和服务提供者的作用和责任明确分开。
· 管理是国家一级的职能，应当通过国际网络加强，采用一致的原则、标准和办法。
11.在适当的最低一级管理水资源
· 必须让人民参加水资源管理和治理的核心决策。地方的利益相关者应当制定地方供水需要和资源的合作管理机制。供水服务的设计和运营应当采取以人为中心的办法，应当建立在了解服务对象需要的基础上。
· 决策、项目执行、服务运营应当下放到能执行这种任务的最低一级，同时铭记流域是水资源管理的最适当参考范围。各级地方政府、社区组织和私营服务提供者（在有这种提供者的地方）应当是地方管理和地方服务提供的主要角色。这需要适当立法和资金机制以使地方政府具有相关能力，便于小规模服务提供者发挥作用。
· 各国政府应当加强国内公共融资能力，为地方政府建立可行的财政基础。这将需要大力支持地方政府财政规划、管理与核算技能的现代化。供水和其他服务责任向地方政府的下放应当与改善管理、明确权力、增加与保留收入同时进行。
12.有效打击腐败
· 反腐败斗争应当从宣传教育开始，尽可能提高项目从计划到承建和施工整个决策过程对公众的透明度。它必须使所有各方了解任何腐败方式。
· 水资源管理应当加强责任制，制定和执行适当的反腐败法律规定，监督公共机构和私营公司的工作，制定行为准则，邀请民间团体积极参与这些过程。
· 确保公民了解公共领域的所有有关情况是反腐败的有力武器。公众还应当能利用有效和用得起的法律手段。
· 欢迎国际金融机构、国家或其他机构采取的反腐行动。
资金筹措领域的行动
13.确保各类资金的大幅度增加
· 发展中国家的所有资金来源——一般预算收入的财政拨款、水费、外来援助和私人投资——必须予以加强，以缩小现有和所需支出水平之间的差距。
14.增加财政拨款能力
· 政府预算现在是、将来继续是各国特别是低收入国家对水投资的最大来源。即使能够成功地调动私人投资，也需要公共资金来支持补充投资，创建各种工具来保护公众避免各种灾害，减少投资者及商品和服务供应者的风险。
· 必须通过宏观经济增长来加强发展中国家的中央和地方财政收入基础，从而使政府能够向水部门投入更多的资金。对许多发展中国家而言，此种经济增长的前景与公平国际贸易等更大的问题联系在一起。
· 对水进行投资以增加生产力，对水和卫生设施进行投资增进健康，可产生巨大的国民经济收益。
· 当调拨给水部门的公共资金不足时，应该优先考虑满足穷人的基本需求和保护生态系统的完整。
· 如果国内存在资本市场，应该进一步发展，通过发放地方和中央政府债券等形式为水部门筹措资金。
15.提高经济效率以维持经营和投资
· 供水部门应该力求实现财务的可持续性，为此应该从用户收取足够的收入，以支付经营、维护和资本回收的成本。然而，权衡利害得失，成本回收目标不应该成为穷人获得供水和卫生设施的障碍。当穷人无力支付供水和卫生设施的全部成本费用时，应该设立针对不同社会阶层的水价制度。可选择的方案包括财政拨款的透明补贴和其他用户的交叉补贴。
· 回收成本的着眼点是用水最多的用户。制订水价的部门应该愿意向有能力负担费用的用户收取全额水价。
· 适当和必要时，应该实行透明的补贴制度，以保护生态系统。
· 任何与水有关的补贴如果降低水的使用效率或对环境造成不良影响，应该减少，并最终取消。
16.使水对私人投资具有吸引力
· 由于水基础设施投资的高资本需求，必须通过调动私人资金投资于供水、废水处理、灌溉和其他用水项目来增加公共投资。可以采取公私合作的形式，因为私人管理服务不意味着私人对水资源拥有所有权。
· 投资者必须确信，他们的合法和资金利益在整个合同期间都得到保护，并能逐步收回投资。这意味着必须有适当的管理、透明的订约程序、可靠的成本回收机制以及公众对此种安排的接受。在缺少成功的私人投资记录的国家，利益相关者和国际社会应该确保兼顾水消费者、环境和投资人的利益。
· 应该更广泛地发挥地方社区的自助潜力，以减少农村和城市扶贫项目的资金需求。应该支持非政府组织和其他机构协助地方社区发展微型借贷能力。
17.增加对水的发展援助
· 国际捐助者和借贷机构应该设法提高对发展中国家和经济转型国家水资源的重视。已同意但没有达到占国内生产总值0.7%的联合国商定的官方发展援助目标的发达国家，应该尽最大努力达到这一目标。
· 发展援助应该与国内资金相互补充，并促进能力建设，协助地方和区域机构制订自己的解决办法和模式，营造吸引潜在投资者的有利环境。不应该将私营部门的参与作为一种融资条件强加于发展中国家。
· 直接对发展中国家提供水基础设施和服务的外来发展援助，应当面向穷人（特别是农村穷人，他们得到其他种类服务的前景比城市人口更加渺茫）、保护生态系统和减轻气候变化的影响。
· 捐助机构应该利用其专门知识和影响，来协助发展中国家从所有来源包括商业渠道筹措投资资金能力建设和知识分享领域的行动。
18.将教育和培训的重点放在水知识上
· 知识是了解和决策的前提。分享知识和尊重不同形式知识是达成共识和解决冲突的基础。只有行动者具有正确的知识和技能，决策才能产生有效的管理行动。增强各级人的能力，是正确的水管理的关键。为此，需要将地方和传统知识、不同专业和学科知识以及从业者的实际经验所做出的有区别但又相互补充的贡献结合起来。所有人都能够也应该相互学习。采取实际行动，在各级建立交流信息的伙伴合作关系和渠道，是发展综合性水管理的关键的第一步。
· 通过正规和非正规的教育和培训，所有人可以懂得对水这一有限、脆弱和宝贵资源的珍惜。可以保证从地方社区到国际机构等各个层次在适当的地方都有适当的技能。它包括技术能力、对水的多种用处和水服务于生态系统的了解、与卫生设施和卫生的关联、对综合性水资源管理的基本了解以及商业管理、风险管理和社区参与等领域的新技能。
· 各级的教育应该促进综合性、跨学科水管理办法。
· 水领域的人力资源开发应该遵循五“管”齐下的原则：思想形成年龄的教育（小学和中学）、职业培训、大学教育、后续教育和强化研究能力。教育和培训应该面向需求、参与和实际能力，采用信息和通信技术、远程教学和结对的体制安排。对水专业人员的培训，应该缩小工程、经济、水文、生态、性别和社会科学等相互分离学科之间的差距。应该包括参与方法的培训和对穷人现实生活的认识。
· 大众传媒、传统媒体和其他提高公众意识渠道，包括广告，都应该被用来传达良好水管理以及卫生和卫生设施的基本信息。这些信息可以将人的价值与传统和现代科学知识结合起来。
· 水管理改革所需要的新知识和新技能正在产生，新的需求正在涌现。应该发展和资助传播知识、改革课程、交流教材和建立教育者与培训者伙伴合作关系的机制。
· 需要协调行动，提高穷人特别是妇女的技能。技能应该适应当地需求和机会。非政府组织和其他民间组织在这些计划中往往起着特别作用。
· 应该承认工人及其工会是与水有关的知识、技能、专长的一种重要来源。
· 需要采取具体措施，培养青年人的意识，向青年人传授技能和经验。这样做应该创造更好的专业机会，将世界不同地区的青年人聚集在一起，交流经验，促进相互尊重和谅解。捐助国应该扩大计划，使世界各地年轻专业人员获得实际经验，特别是接触贫困社区。
19.将研究和信息管理的重点放在解决问题上
· 知识必须全球分享，并适当地编辑整理，以利于预期目标群体使用。这包括所有国家提供用于研究和评估的基本数据。信息管理部门必须在适当时间以明白易懂的形式向决策者提供信息。
· 水研究和水知识交流，应该更有效地防止和解决问题，并应该采取跨学科的综合做法。
· 好的知识哪里都需要，但总是有价格。因此，知识管理应该侧重于质量，而不是数量。
· 需要开发水管理各方面的国际公认指标。它们应该包括为《联合国千年宣言》有关目标和其他有关国家和国际目标订立的指标。开发这些指标时，应该采取参与性办法，包括不同阶层和世界各地利益相关者的参与。“世界水评估计划”应该在开发这些指标时发挥领导作用。
· 通过对话交流知识，往往是以建立信任和相互理解来发展水管理的进一步合作的起点。例如流域组织应该开始交换数据和知识，并在有明确和商定需要时开展其他活动。
20.使水管理机构更有效率
· 许多现有水管理机构需要改变它们应付挑战的重点和方法，并适当调整其作用和结构。
· 能力建设和技术援助是综合水管理机构改革的核心内容。这是一个长期过程，应该逐步地采取实际措施。还必须是灵活的，因为需求在不断变化。许多发展中国家既亟须改革，资源又十分有限，因此特别需要合作和国际合作伙伴。
· 考虑到民族问题，强化社区机构的特别措施对提高贫困人口能力十分重要。它需要调动社区力量，必要时也需要改革政策、法律和政府组织，以便为地方机构的运作创造有利的环境。
· 发展中世界的机构改革有许多积极经验。需要采取具体措施，发展良好做法范例，增进南南之间的经验交流。
· 成功的机构改革取决于更大的治理环境的有效性。机构改革计划应该是政治改革的一个补充。
21.交流知识和创新技术
· 应该平等地向存在水资源问题的国家和地区提供各种水资源管理和服务供给的有关技术。它们应该巩固和加强现有具有创新的知识和有益环境技术。
· 应该做出系统努力，振兴和学习世界各地的传统和本地技术（例如雨水收集技术）。
· 需要系统地挖掘所有国家和部门的现有经验财富。捐助机构和工业部门应该合作，转让和改革现有最佳技术。南南技术转让也很重要。
作 用
与水有关的组织正在从分离走向联合。这一进程涉及到改革法律、政策和体制程序，并辅之以能力建设的行动。人民和组织转换新的角色后，必须能够履行新的责任。这是一个长期过程，需要提供适当的资源，例如给予社会责任或责任制。国际伙伴合作关系可以在这一进程中起到促进作用。
22.政
府
· 政府，包括地方政府，应该在水管理中发挥更积极的关键作用，推动地方、国家和国际的水管理改革进程。
· 政府应该在国家和地方行动中考虑、并酌情地适应和适用国际公认原则，同时尊重不同文化、传统和法律制度。政府应该在调动资金和人力资源、制订和实施法律和标准。为公众广泛参与水管理提供机会和程序方面发挥中心作用。
· 许多政府正在从自己提供服务转向鼓励其他机构提供服务。
23.地方政府
· 地方人民积极参与水资源管理的各个方面。他们往往更加了解地方环境的实际潜力和限制。可以通过社会动员活动增强他们的能力，发挥这一作用。
· 需要协调行动，提高能力，丰富知识，争取权利，发展领导力量，克服地方的不平等，确保地方社区得到它们将机会择变成行动所需要的技术、资金和其他资源。
· 土著人民常常对水的精神价值有着专门认识，他们可以与其他人分享。
24.工人和工会
· 参与性的决策，特别是在管理层和工会联合委员会中，应该吸收工人及其工会参加。
· 为了确保工人对可持续水发展的贡献，应该接受和执行核心劳工标准，特别是有关结社自由的标准。
25.非政府组织
· 非政府组织应该继续参加决策和执行，包括提供服务，应该继续代表利益相关团体和环境维护者的利益。它们在宣传以及确保政府和其他机构负起责任方面可以发挥重要作用。它们也可积极地为政府与当地社区搭桥牵线。它们应该提高其成员以及综合水管理相关者的意识和知识。
· 具有丰富知识和经验的专业人员和科学组织，应该为水管理作出更大的贡献。他们应该扩大专业范围，参与跨学科和跨部门的活动。
26.私营部门
· 私营公司，无论是国际企业还是小型地方服务提供者，包括金融机构，都应该积极促进水资源领域的可持续治理、融资、提供服务和能力建设。
· 成为供水的伙伴，必须认识到是一项公益责任。管理或拥有资产的同时，也有义务以社会、环境和道德可接受的方式开展业务。
27.国际社会
· 联合国和国际社会应该加强履行自己的承诺，努力协助发展中国家对水资源进行可持续管理。
· 国际社会的强大合作伙伴关系，是改革和能力建设的推动力。它们特别有助于调动知识、资金和其他资源，以减少贫困，创造更可持续的水资源管理。
· 联合国应该广泛地加强水议题活动的协调和统一。 |
